III SA/Po 674/17

Dnia 16 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Szymon Widłak ( spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym i określenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2016 roku, nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez spółkę [...] (dalej: "strona", "spółka") od decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P., z [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym i naliczenia opłaty, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z [...] listopada 2014 r. spółka wystąpiła o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (przy ul. [...]) pod nośnik reklamowy o powierzchni 36,00 m2 – obręb P., ark. [...], działka nr [...], [...] i [...], na okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. Natomiast w piśmie z [...] listopada 2015 r. spółka wniosła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod reklamę na dalszy okres, to jest od [...] stycznia 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. Zarząd Dróg Miejskich w P., działając w imieniu Prezydenta Miasta P., decyzją z [...] listopada 2016 r. zezwolił stronie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ulicy [...], droga powiatowa, dzielnica [...], lokalizacja przy ul. [...] – działka nr [...], [...] i [...], ark. [...], obręb P., o łącznej powierzchni 44,35 m2, na okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] grudnia 2016 r. Organ I instancji jednocześnie określił warunki rzeczonego zezwolenia, a także ustalił opłatę z tytułu wskazanego zajęcia pasa drogowego w wysokości [...] zł. W ocenie organu I instancji przedmiotowa reklama znajduje się na nieruchomościach oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], [...] oraz [...], ark. [...], obręb P., które stanowią pas drogowy ul. [...]. Powierzchnia zajętego pasa drogowego wyniosła z kolei 44,35 m2, przy czym organ uwzględnił zarówno powierzchnię samej informacji reklamowej, jak i jej elementy konstrukcyjne. W odwołaniu strona, wnosząc o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez wydanie decyzji w stosunku do reklamy znajdującej się co najmniej częściowo poza pasem drogowym ul. [...], nieustalenie przebiegu pasa drogowego i ewentualnej powierzchni reklamy zajmującej pas drogowy, a także ewentualnej kolizji tablicy reklamowej z pasem drogowym w sposób nie budzący wątpliwości, na podstawie niekompletnego oraz wewnętrznie sprzecznego materiału dowodowego; 2) art. 4 pkt 1 oraz art. 34 ustawy o drogach publicznych, przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że pojęciem "pasa drogowego" objęta jest cała działka, której użytkowanie w wypisie z rejestru gruntów określone zostało jako "droga"; 3) art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przez ustalenie na podstawie nieaktualnego orzecznictwa sądów, że powierzchnia reklamy powinna być mierzona wraz z ramą w sytuacji, gdy powierzchnia reklamy powinna być liczona według powierzchni plakatu, ponieważ sama konstrukcja nie stanowi reklamy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazało, że stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem tego organu linie graniczne pasa drogowego zostały w rozpatrywanym przypadku wyznaczone prawidłowo na mapie zasadniczej z wyszczególnieniem nieruchomości, które wchodzą w zakres pasa drogowego, to jest działek nr [...], [...] oraz [...], ark. [...], obręb P., na których znajduje się przedmiotowy nośnik reklamowy. Dodatkowo w aktach sprawy, jak zauważył organ II instancji, znajduje się dokument podziału nieruchomości świadczący, że kwestionowana w powyższym względzie nieruchomość [...] znajduje się w administracji ZDM i jest częścią pasa drogowego ul. [...]. Jako że w aktach znajduje się szkic sporządzony przez uprawnionego geodetę z dokładnymi wyliczeniami powierzchni reklamy i jej części zajmującej pas drogowy zarzuty w tym względzie podniesione przez spółkę organ odwoławczy uznał za niezrozumiałe. Kolegium zwróciło uwagę na przeprowadzoną w dniu [...] listopada 2015 r. kontrolę zajęcia pasa drogowego ul. [...] w P., która odbyła się przy udziale uprawnionego geodety i pełnomocnika strony. Dokonano wówczas pomiaru miejsca posadowienia reklamy, jej powierzchni, która z ramą wyniosła 44,35 m2, a bez ramy 32,51 m2, oraz wskazano linie rozgraniczające pas drogowy. Dane te pokrywały się z innymi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. Fakt umieszczenia reklamy w pasie drogowym zdaniem nie budzi wobec tego żadnych wątpliwości, odpowiadając nota bene danym przekazanym przez stronę. Ponadto zdaniem organu odwoławczego dokonując pomiaru powierzchni reklamy nie można pomijać elementów konstrukcyjnych ani zamocowań. Stanowią one reklamę, której powierzchnię trzeba uwzględnić na tle wyliczeń dokonanych w oparciu o art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Za prawidłowe organ II instancji uznał w takiej sytuacji ustalenia co do powierzchni reklamy poczynione przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez wydanie decyzji w stosunku do reklamy znajdującej się poza pasem drogowym ul. [...], nieustalenie przebiegu pasa drogowego, ewentualnej powierzchni reklamy zajmującej pas drogowy oraz ewentualnej kolizji tablicy reklamowej z pasem drogowym w sposób nie budzący wątpliwości, a nie na podstawie niekompletnego oraz wewnętrznie sprzecznego materiału dowodowego; 2) art. 4 pkt 1 oraz art. 34 ustawy o drogach publicznych, przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że pojęciem "pas drogowy" objęta jest cała działka, której użytkowanie w wypisie z rejestru gruntów zostało określone jako "droga"; 3) art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przez ustalenie na podstawie nieaktualnego orzecznictwa, że powierzchnia reklamy powinna być mierzona wraz z ramą w sytuacji, gdy zgodnie z najnowszym orzecznictwem powierzchnia ta powinna być liczona według powierzchni plakatu, ponieważ sama konstrukcja nie stanowi reklamy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2017 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2016 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oznacza konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny tego, czy organ ustalił w sposób wyczerpujący jej stan faktyczny. Tylko bowiem pełne ustalenie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy umożliwia dokonanie prawidłowej i całościowej oceny zachowania strony. Brak wszechstronnego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy powoduje, że ocena trafności rozstrzygnięcia staje się niemożliwa do dokonania. Nie znając wszystkich faktów, tut. Sąd nie posiada przesłanek umożliwiających ocenę poprawności skarżonego rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej: "u.d.p."). Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 u.d.p.). W oparciu o przywołane powyżej regulacje materialnoprawne Zarząd Dróg Miejskich w P., działając w imieniu Prezydenta Miasta P., decyzją z [...] listopada 2016 r. zezwolił skarżącej spółce na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ulicy [...], droga powiatowa, dzielnica [...] – przy ul. [...] – działka nr [...], [...] oraz [...], ark. [...], obręb P., o powierzchni łącznej 44,35 m2 na okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] grudnia 2016 r. Z tego tytułu organ ustalił jednocześnie opłatę w wysokości [...] zł. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 2 u.d.p. droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Przytoczone definicje, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 18 listopada 2013 r., sygn. akt II FPS 2/13 (dostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), potwierdzają tezę, że droga i pas drogowy nie są pojęciami tożsamymi, gdyż droga stanowi budowlę, zaś pas drogowy to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Powołana powyżej definicja ustawowa pasa drogowego jest przy tym wystarczająco jasna i nie budzi wątpliwości, także jeśli chodzi o zasady umieszczania reklam w pasie drogowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (por. uchwałę NSA z 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 2/00; ONSA 2001/1/11 oraz uchwałę z tej samej daty, sygn. akt OPK 3/00, ONSA 2001/1/12). Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie organy nie ustaliły i nie wskazały w uzasadnieniu decyzji, jaki jest konkretnie przebieg linii granicznych pasa drogowego ul. [...], zwłaszcza odnośnie wielokrotnie poddawanej przez skarżącą w wątpliwość działki [...], ark. [...], obręb P.. Okoliczności te nie zostały w toku postępowania należycie wyjaśnione. Organy obu instancji w konsekwencji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób pełny i wnikliwy, a ponadto nie ustosunkowały się do wskazywanych przez stronę zarzutów i okoliczności, które podnosiła ona zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W tym miejscu wskazać trzeba w szczególności, że organy administracji publicznej całkowicie zignorowały, że udzielone skarżącej zezwolenie obejmuje znaczny okres czasu – od [...] stycznia 2015 do [...] grudnia 2016 r. – którego upływ, z uwagi na zmianę rzeczywistości, może oddziaływać na przebieg linii granicznych pasa drogowego ul. [...] – na odcinku objętym kontrolowanym postępowaniem. Już pobieżna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (materiał zdjęciowy, k. 53-54 akt administracyjnych) prowadzi do wniosku, że w dniu [...] listopada 2015 r., to jest w dniu przeprowadzenia z udziałem geodety oraz pełnomocnika skarżącej oględzin miejsca lokalizacji spornej reklamy, przy ul. [...] znajdował się budynek, którego powstanie powinno zostać poddane analizie z punktu widzenia ewentualnej zmiany przebiegu linii granicznych pasa drogowego wskazanej ulicy. Tymczasem pomimo tak oczywistego materiału dowodowego, niepodważalnie świadczącego o powstaniu w pobliżu ul. [...] obiektu budowlanego, organy administracji publicznej obu instancji czyniąc ustalenia co do przebiegu linii granicznych pasa drogowego tej ulicy – w całym okresie udzielanego zezwolenia – opierały się wyłącznie na materiale dowodowym, w tym mapie zasadniczej, który nie uwzględnia ów okoliczności faktycznej, ergo materiale nieaktualnym dla czynionych przez te organy – co najmniej w części – rozważań. Ponadto, nie do zaakceptowania jest stanowisko organów administracji publicznej, w którym starają się one wykazać przebieg linii drogowej pasa drogowego w istocie poprzez jednozdaniowe stwierdzenie, że pokrywa się on z przebiegiem zaznaczonym na mapie zasadniczej. Organy administracji publicznej nie wyjaśniły bowiem w jaki sposób, w tym w oparciu o jakie okoliczności – istotne zważywszy na definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. – nastąpiło takie, a nie inne wyznaczenie pasa drogowego. Proste odwołanie się do zaznaczonego odpowiednim kolorem przebiegu linii pasa drogowego na mapie zasadniczej, nota bene nawet bez podania kto dokonał takiego jego wyznaczenia, jest w tym kontekście niewystarczające i ani nie da się skonfrontować z twierdzeniami skarżącej, które zostały w tym zakresie przez organy pominięte, ani uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli ze strony tut. Sądu. Organy administracji publicznej powinny w sposób jednoznaczny wyjaśnić – mając na względzie definicję pasa drogowego wyrażoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. – dlaczego dla potrzeb rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy przyjęły określony jego przebieg. Powyżej stwierdzone uchybienia są nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "K.p.a."), a także zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania do organów administracji (art. 8 § 1 K.p.a.). W konsekwencji powyższych uchybień w postępowaniu wyjaśniającym, na podstawie zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, nie można z całą pewnością ustalić, czy i jaka część reklamy skarżącej znajduje się w przestrzeni pasa drogowego. Powyższe oznacza, że w sprawie niniejszej nie zostały dostatecznie wyjaśnione okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla oceny faktu zajęcia pasa drogowego i w konsekwencji udzielenia zezwolenia oraz ustalenia opłaty, co stanowi naruszenie powołanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz uniemożliwia Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji. Tutejszy Sąd nie znając pełnych i wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego, został pozbawiony przez organ możliwości zweryfikowania poprawności konkluzji wywiedzionej w skarżonej decyzji. W tej sytuacji należy stwierdzić, że wobec braku rzetelnego materiału dowodowego dostatecznie dokumentującego dokładną lokalizację obszaru pasa drogowego, zaskarżone rozstrzygnięcie okazało się co najmniej przedwczesne. To bowiem na organach administracji spoczywał zgodnie z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę faktów mających znaczenie dla sprawy, przedstawienie zebranych dowodów i ich ocena w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Należy podkreślić, że ma to szczególne znaczenie, gdy tak jak w niniejszym przypadku sprawa dotyczy ustalania opłaty dla strony. Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. W tych okolicznościach odniesienie się do dalszych zarzutów skarżącej okazało się przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do uwzględnienia powyżej wyrażonego stanowiska, a w konsekwencji do poczynienia na jego tle wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego, co znajdzie odzwierciedlenie w precyzyjnym określeniu na dokumencie geodezyjnym obszaru pasa drogowego ul. [...] wraz z umiejscowieniem w tym obszarze powierzchni zajmowanej przez przedmiotową reklamę – z uwzględnieniem okresu czasu, dla którego ustalenia te będą czynione – czemu organ da wyraz w uzasadnieniu wydawanej decyzji. W związku z powyższym, uznając że skarżone rozstrzygnięcie oraz rozstrzygnięcie je poprzedzające narusza prawo, orzeczono jak w pkt I. wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w pkt. II. wyroku w oparciu o art. 200 P.p.s.a.