III SA/Po 675/11

Dnia 14 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Mirella Ławniczak ( spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: stażysta Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi A. H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od nieopłaconych składek ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez płatnika I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] na rzecz skarżącej kwotę 257,- złotych (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 9 sierpnia 2009 roku A. H. złożyła w ZUS Inspektorat we [...] wniosek o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wniosek uzasadniła faktem niewypłacalności oraz istnienia szeregu innych zaległości, wobec których toczą się już postępowania egzekucyjne. Po przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] czerwca 2010r, o nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]: 1) umorzył należności z tytułu składek na ubezpieczenia własne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, 2) odmówił umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych, 2) umorzył należności z tytułu składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez płatnika, 3) odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez płatnika (nie podlegających umorzeniu na podstawie art.17 o zm. ustawy o s.u.s) . W uzasadnieniu organ wyszczególnił załączone do akt dowody, a następnie stwierdził, iż pozwalają one na stwierdzenie, że zaszły szczególne okoliczności pozwalające na częściowe umorzenie zadłużenia. A. H. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku zarzuciła zwłokę w prowadzonym postępowaniu, a nadto naruszenie przepisów art. 77, 107 § 3 Kpa, bowiem organ nie ustosunkował się do przesłanek podniesionych przez stronę, a także nie wyjaśnił rzetelnie podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Podkreśliła, iż art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma zastosowanie do nieopłaconych składek, a nie odsetek od nich, ponadto w sprawie istnieje możliwość umorzenia należności nawet pomimo braku nieściągalności ze względu na ważny interes strony. Decyzją z dnia [...] września 2010 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powołując się na treść art. 28 i 28 ust.3 a ustawy - O systemie ubezpieczeń społecznych stwierdził, iż nie ma przesłanek umożliwiających zmianę decyzji podjętej przez organ w pierwszej instancji. Z jednej strony organ uznał, iż w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności umożliwiające umorzenie zadłużenia w części, z drugiej zaś odmawiając umorzenia stwierdził, iż nie zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Strona skorzystała z możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2011, o sygn. III SA/Po 728/10 uchylono zaskarżoną decyzję. Sąd uznał bowiem, iż organ nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych w celu jednoznacznego ustalenia czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki umorzenia wymienione w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie dokonano również wyczerpujących ustaleń w zakresie niezbędnym do podjęcia jednoznacznej oceny istnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku – w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ II instancji oparł się na zebranym w toku postępowania pierwszej instancji materiale dowodowym i uznał, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, a oparł je na twierdzeniu, iż w dacie wydania decyzji dłużniczka jest osobą zatrudnioną i nie jest wykluczone wdrożenie w części choćby skutecznego postępowania egzekucyjnego. Sąd podkreślił, iż nie jest wiadomym na jakiej podstawie organ uznał, iż w omawianej sprawie istnieją takie możliwości, aby przeprowadzić postępowanie egzekucyjne. Dalej podkreślono, iż ponownie rozpatrując sprawę organ winien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych w zakresie aktualnego stanu finansowego i dokonać odpowiedniej oceny możliwości płatniczych oraz oceny możliwości przeprowadzenia egzekucji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2011 roku , o nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uwzględniając zebrany uzupełniająco materiał dowodowy organ przyjął, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki całkowitej nieściągalności, bowiem w stosunku do A. H. prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, które nie zakończyło się wydaniem postanowienia o jego umorzeniu. Organ wyjaśnił również, iż Skarżąca posiada zobowiązania wobec innych wierzycieli, którzy nie zrezygnowali z ich dochodzenia. Dlatego ZUS uznając trudną sytuację materialną i częściowo umarzając zadłużenie wziął pod uwagę, że działając jako dysponent Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może w pełni przedkładać celowości spłaty zadłużenia tego rodzaju ponad obowiązek choćby częściowego uregulowania zaległości wobec Funduszu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Skarżącej zarzuciła organom naruszenie przepisów art. 7, 77, 8, 9, 11 i 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego oraz brak zrozumiałego wyjaśnienia, które z ustalonych okoliczności faktycznych rozstrzygnięcia organ przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, a które pominął. Skarżąca podkreśliła, iż organ nie przeprowadził ponownie wnikliwego postępowania w sprawie, nie ustalił możliwości płatniczych dłużnika i nie zestawił tych możliwości z wysokością zadłużenia. Tymczasem z prawidłowo przeprowadzonego postępowania wynikać winno zaistnienie przesłanek nieściągalności określonych zarówno z art. 28 ust. 3, jak i ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Pełnomocnik Skarżącej zakwestionowała również wykładnię art. 30 cyt. ustawy; zdaniem Skarżącej wyłączenie w art. 30 ustawy możliwości umorzenia dotyczy jedynie składek, a nie dotyczy odsetek od tych składek, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, iż wyrokiem z dnia 10 lutego 2011r., o sygn. III SA/Po 728/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił już decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2010 r. w przedmiotowej sprawie. Nakazał wówczas organowi ponownie ocenić przesłanki nieściągalności w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 – O systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 11 z 2007r ,poz.744 ze zm.). Wyraźnie w uzasadnieniu wskazano, iż organ winien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych w zakresie aktualnego stanu finansowego Skarżącej i wydatków ponoszonych przez nią, jak również dokonać odpowiedniej oceny jej możliwości płatniczych i oceny możliwości dokonania egzekucji. Zarzucono organom iż nie wiadomo na jakiej podstawie uznały, iż w omawianej sprawie istnieją takie możliwości, aby przeprowadzić postępowanie egzekucyjne, nie dokonano ustaleń – czy w ogóle jest możliwe prowadzenie egzekucji, natomiast arbitralnie przesądzono, że nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione wart. 28 ust. 3 ustawy. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych Sąd uznał, iż organ II instancji nie wykonał wytycznych dotyczących uzupełnienia postępowania dowodowego wskazanych w wyroku z dnia 10 lutego 2011roku. Odpowiedź Urzędu Skarbowego na k.111 akt z dnia 19 maja 2011 w żadnym razie nie może być traktowana jako realizacja wytycznych, jest ona stricte odpowiedzią na zadane przez ZUS pytania o postępowania egzekucyjne toczące się wobec Skarżącej na podstawie różnych tytułów wykonawczych, a nie odpowiedzią o postępowanie egzekucyjne dotyczące należności będących przedmiotem niniejszego postępowania. Ani odpowiedź urzędu, ani konstatacja organu w niniejszym postępowaniu nie może służyć ustaleniu, iż nie zostały spełnione przesłanki nieściągalności. Wszak sam organ w decyzji I instancyjnej stwierdza... "ewentualne przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego znacząco pogorszyłoby sytuację życiową pani rodziny". W aktach poza informacją z dnia 19 maja 2011r. brak jakichkolwiek dokumentów dotyczących prowadzonej egzekucji tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS. Natomiast w formularzu z dnia 15 czerwca 2010r. widnieją informacje (k.64 vide akt), iż niektóre z tytułów objęte były postanowieniem o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, a ostatnia egzekucja wdrożona w dniu 02.02.2009 roku do dnia dzisiejszego nie została w żaden sposób zrealizowana. Te informacje oraz informacje o toczących się innych postępowaniach egzekucyjnych winny zostać szczegółowo rozpatrzone w aspekcie treści art. 28 ust. 3 pkt 3 i 5 ustawy - O systemie ubezpieczeń społecznych. Skoro od daty przekazania tytułów wykonawczych w grudniu 2008 roku do Urzędu Skarbowego żadna wpłata nie wpłynęła, a ostatnia wpłata była z 2001 roku, to rzeczą organu było ustalenie – czy i dlaczego egzekucja nie jest prowadzona i stąd też wyraźne wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. Niewątpliwie organ w ponownym rozpoznaniu nie zadziałał prawidłowo, gdyż materiał dowodowy zebrano w sposób niewystarczający, dokonując przez to niepełnych ustaleń faktycznych odnośnie prowadzonego w sprawie postępowania egzekucyjnego. Treść skargi dowodzi tylko wątpliwości w tym zakresie, bowiem Skarżąca jednoznacznie wskazuje, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 roku umorzono postępowanie egzekucyjne wobec A. H. i S. H. z uwagi na całkowitą bezskuteczność egzekucji. Organ nie może braku takich ustaleń uzasadniać oczekiwaniem na postanowienia Urzędu Skarbowego tym zakresie, skoro jak wynika z formularza sporządzonego przez pracowników ZUS-egzekucja od lipca 2001 roku była praktycznie nieskuteczna. Od daty sporządzenia formularza do daty wydania decyzji minął kolejny rok, co przy wytycznych Sądu tym bardziej winno obligować organ do uzyskania pełnej i wyczerpującej informacji w tym zakresie. Rozważenie taksatywnie wymienionych przesłanek nieściągalności w przypadku złożenia wniosku o umorzenie jest obowiązkiem organu, w sytuacji gdy strona wskazuje, iż nie posiada środków na regulowanie należności, a w sprawie pomimo istnienia tytułów wykonawczych i skierowania sprawy do komornika żadne czynności nie toczą się. W tym zakresie organ nie rozważył także przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy. Nie wskazał bowiem majątku, z którego możnaby pokryć zadłużenia, a z akt sprawy wynika, iż (k.64) nieruchomość należąca do dłużnika, obciążona uprzednio wpisami hipotecznymi na rzecz ZUS została sprzedana w drodze licytacji przez komornika, w planie podziału żadna kwota nie przypadła na rzecz ZUS. Ponieważ organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesądził o braku całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o s.u.s i tym samym nie rozważał ewentualnego umorzenia zadłużenia w oparciu o tenże przepis - brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie ma istotny wpływ na wynik toczącego się postępowania. Sąd zwraca również uwagę, iż ani uzasadnienie decyzji I instancji, ani tym bardziej drugoinstancyjnej z dnia [...] lipca 2011r. nie wyjaśnia stanowiska organu w kwestii częściowego umorzenia należności składkowych. Poza przywołaniem dowodów nie ma żadnego uzasadnienia prawnego decyzji; organ przyznał wręcz, iż poziom dochodów pozwala jedynie na zaspokojenie potrzeb życiowych w podstawowym stopniu, a ewentualne przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego znacząco pogorszyłoby sytuację życiową Skarżącej. Decyzja uznaniowa nie może być decyzją lakoniczną, brak jej prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jak i zarzuty skargi odnośnie nieopłaconych składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych dowodzą braków uzasadnienia. Przytoczenie przepisów bez odniesienia się do poszczególnych zdarzeń będących przedmiotem rozpoznania spowodowało, iż strona nadal pozostaje w przekonaniu, iż organ łącznie rozpatrywał kwestie składek i odsetek. Braki uzasadnienia w tym zakresie, jak i nie odniesienie się do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest ewidentnym naruszeniem przepisu art.107 §3 Kpa. Z treści uzasadnienia nie wynika, jakimi przesłankami kierował się organ odmawiając umorzenia odsetek od nieopłaconych składek ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych, organ nie wyjaśnił ani przyczyn odmowy, ale przede wszystkim nie wskazał przepisu, w oparciu o który orzekał. Także w decyzji z dnia [...] lipca 2011r. nie wyjaśnił – w oparciu o jaki przepis rozstrzygał w sytuacji dotyczącej składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych, choć jednocześnie organ orzekał odrębnie co do składek i co do odsetek. Strona nie może domyślać się intencji organu, obowiązkiem organu jest najstaranniejsze wyjaśnienie stronie zasadności rozstrzygnięcia. Chodzi o wytłumaczenie – dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. W zaskarżonej decyzji takich działań organu zabrakło. Z kolei zgromadzenie i zbadanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego jest warunkiem wydania decyzji o przekonującej treści. Reasumując, w świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej treści, czym dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uzupełnić akta sprawy o dokumenty dotyczące postępowania egzekucyjnego i rozważyć ponownie czy w stosunku do Skarżącej nie znajdują zastosowania przesłanki nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy . W związku z powyższym Sąd orzekł na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153,poz.1270 ze zm.) jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, a o wykonalności na podstawie art.152 cyt. ustawy.