III SA/Po 677/11

Dnia 18 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Beata Sokołowska Protokolant: stażysta Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia roku nr w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 czerwca 2011 roku II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) adwokatowi M. kwotę ... złotych, uwzględniającą podatek od towarów i usług w wysokości ... złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Uzasadnienie. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zebraniu dowodów w sprawie z wniosku o umorzenie należności składkowych, decyzją z dnia 17 czerwca 2011r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział odmówił– na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm. ) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez płatnika. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, iż decyzją z dnia 18.03.2011 r. uznano stronę ( jako spadkobiercę ) za odpowiedzialną za zobowiązania zmarłego męża wobec ZUS i zobowiązano ją do uiszczenia 1/3 ogólnej sumy zobowiązań zmarłego. Badając przesłanki umorzenia organ stwierdził, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wnioskodawca otrzymuje rentę po mężu 622,10 zł netto oraz zasiłki rodzinne na dwoje dzieci w kwocie 491 zł. Rodzina strony mieszka u jej brata. Strona nie udokumentowała dostatecznie w toku postępowania sytuacji materialno – bytowej swojej rodziny, m. in. kwestii istnienia innych długów spadkowych. Organ stwierdził, iż egzekucja z renty strony może zagrozić kondycji materialnej jej rodziny, jednakże wskazano, iż w spadku po zmarłym wchodziły dwa samochody z 1994 i 1995, mogące stanowić wartości majątkowe podlegające egzekucji. Strona nie udokumentowała ponadto, iż jej stan zdrowia uniemożliwia podjęcie zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona przedstawiła argumenty o ciężkiej sytuacji materialnej, związanej z niskimi dochodami i wysokimi wydatkami stałymi ( 373 zł na osobę w rodzinie ). W miejscu jej zamieszkania panuje bezrobocie, ponadto nie ma ona odpowiednich kwalifikacji dla znalezienia pracy. Musi też sprawować ciągłą opiekę nad dwójką dzieci, gdyż nie stać ją na opłacenie opiekunki. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 25 lipca 2011r. utrzymał w mocy decyzję I instancji. Organ odwoławczy ponownie rozpoznał zebrany w sprawie materiał dowodowy i za organem I instancji podał, iż nie stwierdzono przesłanek umożliwiających umorzenie przedmiotowego zadłużenia. Stwierdzono, iż strona ma faktycznie trudną sytuację rodzinno – bytową , ale nie udokumentowała braku możliwości wykonywania stałej pracy z powodów zdrowotnych. Konieczność sprawowania opieki utrudnia znalezienie i wykonywanie stałej pracy, ale jej nie uniemożliwia. W skład spadku po mężu wchodzą też zobowiązania podatkowe, jednak dla ZUS priorytetowe są zobowiązania z tytułu ubezpieczenia społecznego. Skargę na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M., podnosząc argumenty dotyczące jej ciężkiej sytuacji materialnej i rodzinnej. Wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż u brata mieszkała do czerwca 2011 r., a od lipca wynajmuje lokal za czynsz 420 zł i sumę najmu 300 zł miesięcznie ( umowa – k. 33 kart sądowych ). Dochód na rodzinę wynosi 1139,34 zł. Po odjęciu wydatków stałych na życie zostaje jedynie 264 zł. Dzieci leczą się neurologicznie i psychologicznie, a skarżąca leczy się psychiatrycznie, co utrudnia znalezienie pracy ( k. 30-31 akt. ). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem ( legalności ) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, iż organ nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych w celu jednoznacznego ustalenia, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki umorzenia wymienione w art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 ze zm. ). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności ( ust. 3 a ). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy a to oznacza, ż nie może być ona całkowicie dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2007 r., V S.A./Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10.02.2009 r., I S.A./Gd 874/08, lex nr 483118 ). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 kpa ( wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2006 r., III S.A./Wa 2994/06, lex nr 306945; wyrok WSA w Gliwicach z 06.02.2009 r., III S.A./Gl 1421/08, lex nr 484073 ). W omawianej sprawie dokonując takiej kontroli legalności decyzji Sąd stwierdził, że organ nie zadziałał prawidłowo. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący ( art. 77 § 1 kpa ). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu ( zasada oficjalności postępowania ) oraz wnioskowane przez stronę ( zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69 ). Organ ubezpieczeniowy zasadnie uznał w ocenie Sądu brak w niniejszej sprawie poszczególnych przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i dotyczących całkowitej nieściągalności spornego zobowiązania publicznoprawnego. W ocenie Sądu nie dokonano jednak wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do podjęcia jednoznacznej oceny istnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ) i dotyczących wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić dochodzonych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny ( opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych bądź też istnieje przewlekła choroba zobowiązanego pozbawiająca go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności ). Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m. in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody ( rzeczywiste czy potencjalne ), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia ( wyrok NSA z 10.10.2007 r., II GSK 176/07, lex nr 399183 ). Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania ( wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r., V S.A./Wa 2247/07, lex nr 484964 ). Możliwości majątkowe, płatnicze i zarobkowe nie mogą być przy tym rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji rodzinnej zobowiązanego ( obowiązków alimentacyjnych itd. ), która może wpływać bezpośrednio na odpowiednie zmniejszenie tych możliwości. Skarżąca nie posiada obecnie praktycznie żadnego własnego majątku, mieszkając w wynajmowanym mieszkaniu i prowadząc samodzielnie gospodarstwo domowe z dwójką małoletnich dzieci. Utrzymuje się z renty i zasiłków w kwocie 1139,34 zł miesięcznie. Dłużnik posiada zobowiązanie podatkowe z tytułu spadku po zmarłym mężu. Z danych wskazanych w skardze wynika, iż po odjęciu średnich stałych miesięcznych wydatków na gospodarstwo domowe i przedszkole dla dzieci na życie zostaje jedynie 264 zł. Dane dotyczące zestawienia wydatków i dochodów nie zostały przytoczone przez organ w uzasadnieniach decyzji obu instancji ( z powodu bierności dowodowej samej strony w tym zakresie ), ograniczono się w nich jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż przy wskazanych dochodach strony ewentualna egzekucja należności z renty mogłaby ograniczyć zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych strony i jej rodziny. Tak lakoniczne tezy organu naruszały przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, gdyż nie poczyniono w uzasadnieniach decyzji praktycznie elementarnych ustaleń w zakresie wydatków strony skarżącej ( umożliwiających dokonanie wszechstronnej i wyczerpującej oceny jej możliwości płatniczych ), chociaż jak już wskazano powyżej odpowiednia inicjatywa dowodowa leżała w tym zakresie również po stronie samej skarżącej. Odpowiednie dane dotyczące wydatków podała ona dopiero na etapie składania przedmiotowej skargi. Podobnie jak dokumenty dotyczące leczenia psychologicznego dzieci i własnego leczenia psychiatrycznego. Organ winien ustalić w toku postępowania ( biorąc pod uwagę wskazaną wysokość dochodów i stałych wydatków ), czy jest ona w stanie zaspokoić elementarne potrzeby życiowe ( żywność, ubranie itd. ) swoje i dwójki małoletnich dzieci za kwotę ok. 264 zł miesięcznie. Organ wskazał wprawdzie, iż strona nie udokumentowała niemożności znalezienia trwałego zatrudnienia ( z powodów zdrowotnych ), jednakże organ winien dokonać zdaniem Sądu ponownej oceny tej kwestii, biorąc pod uwagę dodatkowo podnoszone w toku postępowania przez skarżącą okoliczności dotyczące niezmożności znalezienia pracy z powodu bezrobocia strukturalnego w jej miejscowości, braku odpowiednich kwalifikacji zawodowych oraz konieczności sprawowania opieki na dwójką małoletnich dzieci. Dodatkowo należy brać pod uwagę, iż skarżąca nie odpowiada za własne umyślne zaniedbania związane z nieuiszczaniem należności wobec ZUS, tylko odpowiada za nie na skutek tragicznej śmierci jej męża. W celu uzyskania tych informacji należy wezwać stronę o dodatkowe wyjaśnienia, a być może przeprowadzić dowód z jej zeznań. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, zdaniem Sądu organ administracji zbyt arbitralnie przyjął brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie przedmiotowych należności publicznoprawnych, nie dokonując niezbędnych ustaleń w zakresie jej aktualnej sytuacji materialno - rodzinnej i wynikających z niej realnych możliwości zawodowych i płatniczych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych w zakresie aktualnego stanu finansowego skarżącej i wydatków ponoszonych przez nią, jak również dokonać odpowiedniej oceny jej możliwości płatniczych oraz zawodowych. Dopiero bowiem wnikliwe ustalenie rzeczywistej sytuacji skarżącej umożliwi organowi podjęcie odpowiedniej decyzji w przedmiocie jej wniosku o umorzenie przedmiotowych należności publicznoprawnych. Ze względu na naruszenie przepisów postępowania ( art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa ) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł w pkt. 1 wyroku o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tego aktu prawnego, a o zwrocie kosztów adwokatowi z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu na podstawie art. 205 § 2 ustawy w zw. z § 18 pkt 1 ppkt1 lit.c .rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).