III SA/Po 678/20

Dnia 2 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Mirella Ławniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2021 roku sprawy ze skargi [...] Centrum Pomocy Rodzinie [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] marca 2020r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec P. J.. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko zobowiązanemu na podstawie tytułów wykonawczych dotyczących zaległości z tytułu nienależnie pobranej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci w rodzinie zastępczej. Zajęcia wynagrodzenia za pracę okazały się skuteczne, ale wynagrodzenie nie przekracza kwoty wolnej od zajęcia. Dokonano zajęcia innej wierzytelności pieniężnej z tytułu nadpłaty podatku za rok 2013. Organ dokonał też próby zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych, ale zajęcia okazały się nieskuteczne. Bezskuteczne okazały się próby poszukiwania majątku mogące zaspokoić wierzyciela. Poborca skarbowy ustalił, że zobowiązany wraz z rodziną przebywa prawdopodobnie za granicą. Nie posiada środków transportu ani nieruchomości. Wobec tego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. umorzył postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. organ I instancji obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...]zł. Po rozpatrzeniu zażalenia wierzyciela organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że organ egzekucyjny I instancji zasadnie obciążył na podstawie art. 64 c § 4 u.p.e.a. wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, albowiem nie mogły być one ściągnięte od zobowiązanego. Wierzyciel w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucił naruszenie : - art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 w zw. z art. 64 c § 1 i § 4 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że obciążenie wierzyciela opłatami manipulacyjnymi i egzekucyjnymi w maksymalnej wysokości jest prawidłowe, - art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 84 i art. 190 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że uzależnienie przez organ egzekucyjny wysokości opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej jedynie od wysokości egzekwowanej należności wraz z odsetkami bez jednoczesnego uwzględnienia efektywności i skuteczności egzekucji oraz skomplikowania sprawy było prawidłowe, - art. 7, art. 8, art. 77, art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez nie rozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, - wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Sąd ocenia, że w kontrolowanej sprawie organy przyjęły błędną wykładnię art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej "u.p.e.a". Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 §1 pkt 4 u.p.a., może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych" (wyroki NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16; z 20 marca 2019 r., I GSK 3446/18, wyrok WSA w Poznaniu z 05 lipca 2018 r., III SA/Po 173/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej jako CBOSA). Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Sąd przyjmuje powyższą wykładnię powołanych przepisów, gdyż interpretacja ta najpełniej uwzględnia ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Oznaczając zakres obciążenia opłatą z art. 64 §1 pkt 4 u.p.e.a. Sąd uwzględnił, że opłaty egzekucyjne nie stanowią daniny publicznej o charakterze podatkowym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jej odpłatność. Podatek jako danina nieodpłatna nie wiąże się z żadnym bezpośrednim świadczeniem wzajemnym na rzecz podatnika. Natomiast opłaty pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów administracji publicznej. Z akt sprawy wynika, że opłaty ustalono w sposób nie związany z rzeczywistymi kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyżej wymienionego wyroku (pkt 4.3. uzasadnienia) wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Wskazał jednakże, że swoboda ustawodawcy w zakresie określania wysokości opłat nie jest nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi pomiędzy interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie uznał, że wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za których podjęcie opłaty te zostały naliczone. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 64 c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Przedmiotowa regulacja nie wymienia przyczyn niemożliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, nie rozróżnia w tym przedmiocie powodów faktycznych i prawnych. W tej sytuacji wierzyciel nie tylko nie odzyskuje od zobowiązanego dochodzonej w toku postępowania egzekucyjnego należności, ale jest obciążany kosztami bezskutecznej egzekucji. Dlatego też, oprócz wskazania podstawy prawnej obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, organ egzekucyjny winien wziąć pod uwagę, czy rozstrzygnięcie o kosztach będzie zgodne z zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego zawartymi w ustawie, w szczególności z zasadą celowości postępowania, tj. czy nie obciąża się wierzyciela opłatami za czynności, co do których już przed ich podjęciem wiadomo, że nie doprowadzą do pokrycia kosztów egzekucyjnych. Zatem zasady ogólne postępowania egzekucyjnego muszą być brane pod uwagę przy wydaniu orzeczenia w zakresie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi (prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 26 listopada 2014 r., I SA/Po 638/14, od którego NSA oddalił skargę kasacyjną ww. wyrokiem; CBOSA). Sąd podkreśla, że w przypadku egzekwowania należności pieniężnych postępowanie egzekucyjne powinno doprowadzić, co do zasady, do odzyskania należności od zobowiązanego, zatem majątek wierzyciela powinien ulec powiększeniu, a nie uszczupleniu. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny jest obowiązany do podejmowania środków egzekucyjnych zmierzających bezpośrednio do wykonania obowiązku. Bez wątpienia prowadzenie egzekucji wiąże się z ponoszeniem kosztów egzekucyjnych w postaci opłat egzekucyjnych i wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny. Należy jednak mieć na uwadze okoliczność podnoszoną przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku, że w egzekucji administracyjnej organy egzekucyjne zasadniczo przynależą do tego samego pionu organizacyjnego co organy wydające decyzje administracyjne. Jak już wskazano powyżej z akt sprawy wynika, że opłaty ustalono w sposób nie związany z rzeczywistymi kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W postanowieniu organu I instancji wyszczególniono wszystkie wydatki, które zdaniem tego organu obejmowały niezbędne koszty egzekucyjne. W ocenie Sądu przy ponownym rozpatrzeniu sporawy organy winny dokonać wnikliwej analizy, które wydatki były absolutnie niezbędne w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym i szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w oparciu o art. 200 P.p.s.a..