III SA/Po 679/17

Dnia 15 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych – Olszanowska (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji oświatowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania [...] (dalej: "strona"), prowadzącego [...]", od decyzji Starosty [...] z [...] października 2016 r., nr [...], znak [...], w przedmiocie określenia należności przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w pkt 1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części (jej pkt. 1.) i w tym zakresie w pkt 2. ustaliło kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez stronę – organ prowadzący [...] wchodzące w skład [...]" w [...] – na łączną kwotę [...]zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], znak [...], ustalił kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem określając termin naliczania odsetek należnych od tej kwoty. Na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Także kolejna decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], znak [...], została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...], a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Starosta [...] decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], znak [...], w pkt. 1. sentencji decyzji ustalił stronie kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę ogółem [...] zł; w pkt. 2. określił termin naliczania odsetek należnych od kwoty wymienionej w pkt. 1. – jak od zaległości podatkowych – od [...] grudnia 2013 r.; w pkt. 3. zażądał zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami na wskazany rachunek bankowy Starostwa Powiatowego w [...]. W odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 75, art. 77 oraz art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, a także art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty i art. 124 ust. 3, art. 131, art. 152 ust. 4, art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję organu I instancji w części jej pkt. 1. i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, wskazało, że strona zwróciła się do Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o udzielenie dotacji na rok budżetowy 2013 na [...] w [...]. W 2013 roku Powiat [...] przelał na rzecz strony łączną kwotę [...]zł tytułem dotacji. Na skutek przeprowadzonej od [...] kwietnia do [...] maja 2015 r. kontroli uznano, że część przyznanej dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W dalszej kolejności Kolegium – przywołując art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty – wskazało, że do 31 grudnia 2013 r. charakter dotacji był podmiotowo-celowy. Przeznaczona była bowiem na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań placówki, to jest kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Organ prowadzący daną szkołę odpowiada natomiast za jej działalność i to do niego należy np. zapewnienie obsługi administracyjnej i finansowej (art. 5 ust. 7 ustawy). Kolegium stwierdziło w konsekwencji, że środki pochodzące z dotacji nie mogły stanowić źródła finansowania wydatków związanych z ogólną organizacją i funkcjonowaniem szkoły oraz wyposażeniem jej w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania. Pośredni związek z działalnością dydaktyczną nie może stanowić wystarczającej przesłanki do uznania, że takie wydatki można zakwalifikować do zadań szkoły w zakresie określonym w art. 90 ust. 3d ustawy. Kolegium wskazało przy tym na wydatki i faktury VAT, które zostały w tym względzie przez organ zakwestionowane. Ponadto, organ II instancji przywołał faktury VAT i dokument wydania towaru, które w jego ocenie nie zostały wystawione na organ prowadzący szkołę. Za zasadne organ odwoławczy uznał zarzuty dotyczące ustalenia kwoty dotacji w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego i podatku za grudzień 2013 roku, zapłaconych w styczniu 2014 roku. Skoro organ I instancji stwierdził, że kwota dotacji przeznaczona na pokrycie tych wydatków powinna zostać wykorzystana w danym roku budżetowym, to jest do 31 grudnia tego roku, to zwrotu niewykorzystanych w tym zakresie środków finansowych powinien dochodzić na podstawie art. 251 ustawy o finansach publicznych, a nie art. 252 tej ustawy, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w konsekwencji, że łączna kwota [...]zł została wykorzystana w sposób niezgodny z przeznaczeniem i podlega zwrotowi. Natomiast pozostałej kwoty [...]zł z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego i podatku za grudzień 2013 roku nie sposób uznać za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, a więc nie można domagać się jej zwrotu w oparciu o art. 252 ustawy o finansach publicznych. Biorąc to pod uwagę Kolegium orzekło, jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt. 2. oraz w pkt. 1 w zakresie nieuchylenia decyzji Starosty [...] w pkt. 2 i 3, oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w pkt. 2 i 3, zarzucił naruszenie: 1) art. 6 w zw. z art. 8 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez niezastosowanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia stanu prawnego na dzień wydania decyzji oraz rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o podstawę spoza art. 87 Konstytucji RP; 2) art. 7 i art. 8 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz działanie rażąco naruszające zaufanie do władzy publicznej; 3) art. 75 i art. 77 w zw. z art. 7 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez pominięcie przedstawionych dowodów, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów i niewyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego; 4) art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło organ do poczynienia całkowicie dowolnych oraz błędnych ustaleń faktycznych i prawnych; 5) art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez nieuwzględnienie przez organ II instancji własnych wytycznych zawartych w decyzji z 25 lipca 2016 r., a także przez niezastosowanie się do tych wskazań przez organ I instancji; 6) art. 107 § 1 i § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji; 7) art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, przez zastosowanie tego przepisu w brzmieniu nieobowiązującym na dzień wydania decyzji; 8) art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 124 ust. 3, art. 131, art. 152 ust. 4, art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych, przez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że określone wydatki zakwalifikowane do wydatków organu prowadzącego nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji, a także przez nie uwzględnienie wydatków udokumentowanych fakturami wystawionymi na organ prowadzący szkołę, jako wystarczających do udokumentowania wydatku poniesionego na szkołę; 9) art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, przez błędną wykładnię lub brak odpowiedniego zastosowania i przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona skarżącemu została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienia. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2017 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oznacza konieczność jej uchylenia. Zgodnie z art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a.") organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – rozpoznając odwołanie, którym skarżący dochodził uchylenia w całości decyzji Starosty [...] z [...] października 2016 r. orzekającej o kwocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1. sentencji decyzji organu I instancji), o odsetkach (pkt. 2. tej sentencji), a także żądającej zwrotu dotacji wraz z odsetkami (pkt. 3. sentencji) – rozstrzygając sprawę w II instancji całkowicie pominęło kwestie ujęte w pkt. 2 i 3 sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej, ograniczając się wyłącznie do uchylenia pkt. 1 tejże decyzji i orzeczenia w przedmiocie kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W tym miejscu stwierdzić zatem trzeba, że nie do przyjęcia jest domniemanie, zgodnie z którym uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy organ odwoławczy miałby utrzymywać ją w mocy w pozostałej – nieuchylonej – części. Jeżeli organ odwoławczy uchyla decyzję w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy, obowiązany jest orzec o jej utrzymaniu w mocy w pozostałym zakresie. Tylko wtedy zadośćuczyni obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy, czego przecież w kontrolowanej sprawie dochodzono w odwołaniu. Nota bene, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do części decyzji Starosty (zawartej w pkt. 1. jej sentencji) nie tylko przy sformułowaniu rozstrzygnięcia, lecz nadto przy jego uzasadnieniu, co świadczy również o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Podzielić należy w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11, zgodnie z którym organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczącym tylko części decyzji organu pierwszoinstancyjnego, jak również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej części decyzji, nieuchylonej, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. także m.in. wyroki NSA z 19 października 2016 r., sygn. akt II GSK 683/15, z 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1422/14, z 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1482/14, z 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 19/14, z 10 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 436/15, z 23 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2380/12, z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2341/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aczkolwiek zasygnalizować trzeba, że w orzecznictwie wyrażany jest także pogląd odmienny, stosownie do którego organ odwoławczy może w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji, jednakże nie jest do tego zobowiązany (zob. m.in. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 716/15, z 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 180/15, z 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1260/16, z 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 3265/13, z 2 września 2015 r., sygn. akt I OSK 187/14, z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13, 7 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1531/10, CBOSA). Nie powinno jednak umknąć uwadze, że w ostatnio przywołanym orzecznictwie, gdyby nawet uznać za trafny pogląd tam prezentowany, podkreśla się znaczenie uzasadnienia tak wydanego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, w którym zobowiązany jest on - "przedstawić argumentację, z której wynikać będzie nie tylko, że rozpoznał sprawę ponownie, ale także, że decyzję w części uznał za prawidłową". Argumentacji takiej, co zostało już powyżej wskazane, brak w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Na rozważaną problematykę spojrzeć trzeba w ujęciu systemowym. Nie wystarczy jedynie językowa wykładnia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., ta może prowadzić bowiem do powstania kolejnych problemów procesowych, chociażby na tle wykonalności aktu administracyjnego, czy – nade wszystko – jego sądowej kontroli. Przyjęcie dopuszczalności wydania nijako "uproszczonej" formy rozstrzygnięcia, jak uczyniło to Kolegium w zaskarżonej decyzji, nie sprzyja realizacji zasad postępowania, takich jak: praworządność, szybkość postępowania, trwałość aktu administracyjnego, dwuinstancyjność, co w konsekwencji nie sprzyja też realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Należy mieć na względzie, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Organ odwoławczy nie powinien sugerować się rozstrzygnięciem organu I instancji, natomiast sam powinien przeprowadzić na nowo postępowanie i dopiero wówczas wydać w sprawie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, która powinna być przecież przedmiotem jego analizy zgodnie z art. 7 K.p.a. Istota postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Brak jest więc podstaw do przyjęcia stanowiska, że orzeczenie organu odwoławczego uchylające w części zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną nie musi zawierać rozstrzygnięcia odnoszącego się co do całości istoty sprawy. Powyższe uchybienia powodują wyeliminowanie z obrotu zaskarżonej decyzji. Wobec stwierdzonych uchybień procesowych brak jest możliwości przystąpienia do kontroli tej decyzji w dalszym zakresie, kwestionowanym przez skarżącego. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie miało na względzie ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności co do formy podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.