III SA/Po 68/24

Dnia 24 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędzia WSA Mirella Ławniczak (sprawozdawca) Protokolant : st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi M. B. na orzeczenie Zarządu Województwa z dnia 11 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Programu Regionalnego Fundusze Europejskie dla W. 2021-2027 oddala skargę UZASDNIENIE W dniu 6 grudnia 2023 roku M. B. otrzymał informację, że jego projekt o nr [...] zawiera błędy i braki, które skutkują naruszeniem kryteriów formalnych, a w konsekwencji negatywną oceną projektu. W uzasadnieniu wskazano, że projekt podlegał ocenie w zakresie kryteriów formalnych, a Departament Wdrażania Programu Regionalnego 20.10.2023 r. wezwał Wnioskodawcę do poprawy dokumentacji aplikacyjnej w terminie nie przekraczającym 5 dni roboczych od dnia następującego po dniu przekazania wezwania. Szczegółowa lista błędów i braków została wykazana we wskazanym wyżej piśmie. W związku z niezachowaniem terminu na złożenie korekty, zgodnie z Regulaminem wyboru projektów (część IV B, pkt 17), projekt został oceniony na podstawie dokumentacji aplikacyjnej, której dotyczyło wezwanie do poprawienia wniosku. W zakresie kryterium formalnego nr tj. 8 "Zgodność projektu z Programem, SZOP i dokumentacją dla naboru " wnioskodawca nie spełnił założeń naboru, w tym w szczególności dotyczących wartości maksymalnej projektu. W zakresie Kryterium formalnego nr 10 "Kwalifikowalność kosztów" uznano, że wydatkami kwalifikującymi się do objęcia dofinansowaniem są wyłącznie wydatki niezbędne do realizacji projektu. Wydatki na szkolenie techniczne oraz szkolenie z narzędzia do zarządzania projektami nie są związane bezpośrednio ze wskazanymi do zakupu w ramach projektu środkami trwałymi oraz wartościami materialnymi i prawnymi. Tym samym wydatki nie mogły być objęte zakresem projektu. Ponadto, wnioskodawca niepoprawnie wypełnił obligatoryjny Załącznik numer 3 "Projekty realizowane w oparciu o projekt budżetu - kwota ryczałtowa", który zgodnie z Regulaminem wyboru projektów był podstawą do oceny prawidłowego i racjonalnego oszacowania zaplanowanych wydatków - opis przedmiotu zamówienia części wydatków nie został przedstawiony precyzyjnie. Ponadto, mierniki dla zadań od 1 do 4 nie odzwierciedlały ich istoty i zakresu. W zakresie kryterium formalnego nr 13 "Wskaźniki projektu" wskazano, że wnioskodawca dla części wskaźników ujętych w części IV Wniosku o dofinansowanie przedstawił zbyt ogólne źródła danych. W ramach weryfikacji części IV Wniosku o dofinansowanie stwierdzono, że Wnioskodawca nie uwzględnił obowiązkowego wskaźnika produktu "liczba projektów, w których sfinansowano koszty racjonalnych usprawnień dla osób z niepełnosprawnościami (EFRR/FS/FST)", niezasadnie przedstawił wskaźniki "liczba przedsiębiorstw otrzymujących wsparcie w zakresie technologii cyfrowych" oraz "liczba utrzymanych miejsc pracy" wobec planowanych działań w ramach projektu. Ponadto, w punkcie 4.2 formularza błędnie przedstawiono rok bazowy oraz wartość wskaźnika "wartość inwestycji prywatnych (...)". Źródło danych części wskaźników produktu i rezultatu nie zostały przedstawione precyzyjnie. W zakresie Kryterium formalnego nr 14 "Prawidłowość obliczeń oraz właściwe przygotowanie Studium Wykonalności" stwierdzono, że Studium Wykonalności zawierało błędy i braki, nie pozwalające na uznanie tego dokumentu za sporządzony poprawnie W zakresie Kryterium formalnego nr 15 "Wniosek i załączniki zawierają wszystkie wymagane dane oraz są wypełnione zgodnie z obowiązującą dokumentacją dla naboru" wskazano m.in, że przeprowadzona analiza pomocy publicznej powoduje, że inwestycja nie może być realizowana w ramach naboru. W zakresie kryterium formalnego nr 16 "Spójność dokumentacji projektowej" wskazano m.in. na niespójność nazewnictwa dokumentacji projektowej, a weryfikacji podlega spójność zapisów w całej dokumentacji projektowej złożonej przez wnioskodawcę, także w ramach samego formularza wniosku o dofinansowanie. Organ podkreślił też, że mając na uwadze przedstawione niespójności wykazywanych danych w dokumentacji aplikacyjnej, opisane w ramach uzasadnienia oceny kryterium formalnego 14, uznaje się za niespełnione także kryterium formalne 16. Strona złożyła protest, w którym podniosła zarzuty o charakterze proceduralnym, a mianowicie, że nie uwzględniono w ocenie złożonej korekty wniosku wraz z wyjaśnieniami. W ocenie beneficjenta termin na przesłanie korekty w LSI upływał w dniu 27.10.2023 r., a termin na podpisanie w dniu 06.11.2023 r. Przesłanie korekty wniosku przez wnioskodawcę zostało zarejestrowane w systemie w dniu 28.10.2023 r. o godzinie 00:00:14, a podpisana korekta złożona została w dniu 03 listopada 2023 r. Wnioskodawca dołożył wszelkich starań, aby uzupełnić i wyjaśnić wszystkie kwestie, oraz złożyć korektę na czas. Niestety, mimo wysłania korekty w ostatnich minutach przed terminem, system zarejestrował, że korekta została wysłana z 14-sekundowym opóźnieniem. Próbując wysłać w terminie nie udało się załączyć wszystkich plików tj. załącznika dot. określenia całkowitej wartości projektu oraz ofert. Wnioskodawca był gotowy dostarczyć te dokumenty niezwłocznie po umożliwieniu uzupełnienia. Niezwłocznie po uzyskaniu informacji, że przesłanie korekty zostało zarejestrowane po terminie wnioskodawca zwrócił się do Departament Wdrażania Programu Regionalnego z prośbą o wydłużenie terminu na korektę wniosku o kolejne 5 dni roboczych, ale uzyskał odpowiedź odmowną. Część IV B, pkt. 16 Regulaminu wskazuje, że niepodpisanie korekty wniosku we wskazanym terminie jest równoznaczne z niezłożeniem korekty wniosku, co skutkuje brakiem dalszego procedowania. Zdaniem beneficjenta datą złożenia korekty jest więc data jej podpisania, a nie wysłania, podobnie jak w przypadku daty złożenia wniosku również jako data złożenia przyjmowana jest data podpisania. Wnioskodawca złożył korektę wniosku podpisując ją w dniu 03 listopada 2023 r., a więc w wymaganym terminie. Część IV B, pkt. 15 Regulaminu wskazuje, że ocena skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej rozpoczyna się po upływie 5 dni roboczych (termin na podpisanie dokumentacji) od dnia upływu terminu na wysłanie korekt w systemie LSI 2021+. Jeżeli termin na wysłanie korekt upłynął w dniu 27.10.2023 r. to termin na ich złożenie upływał 06.11.2023 r. W ocenie wnioskodawcy Regulamin wyboru projektów do dofinansowania nie pozwala na stosowanie sankcji w postaci braku uwzględnienia korekty wniosku w sytuacji niedochowania terminu na przesłanie korekty w systemie LSI 2021+. Zgodnie z Regulaminem taka konsekwencja dotyczy jedynie niedochowania terminu złożenia korekty rozumianej jako jej podpisanie. Zdaniem autora protestu dokumentacja naboru zawierała niespójne i niejasne zapisy w zakresie maksymalnej wartości projektu, co spowodowało konieczność wprowadzenia wielu czasochłonnych zmian we wniosku, a w efekcie przekroczenie czasu na przesłanie korekty i brak czasu na dodanie wszystkich załączników. Podkreślono też ,że w ramach oceny formalnej wezwano wnioskodawcę do wyjaśnienia wielu kwestii z zakresu oceny merytorycznej bez zapewnienia dodatkowego czasu na korektę, co jest niezgodne z Regulaminem wyboru projektów. W ocenie strony znaczna ilość kwestii poruszonych w wezwaniu o uzupełnienie wniosku w ramach oceny formalnej nie odnosiła się do kryteriów formalnych, ale do merytorycznych., a wnioskodawca nie otrzymał dodatkowych 5 dni, które są niezbędne dla uzupełnienia kwestii merytorycznych. Orzeczeniem z dnia 11 stycznia 2024 roku Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej nie uwzględniła protestu M. B.. W uzasadnieniu wskazano, że regulamin wyboru projektów należy odczytać całościowo . W pierwszej kolejności należy wypełnić dokumentację aplikacyjną , następnie przesłać wniosek w LSI 2021+(najpóźniej do zakończenia dnia naboru) ,a dopiero w terminie 5 dni roboczych od dnia przesłania wniosku (najpóźniej do 5 dni roboczych od dnia zakończenia naboru) wniosek należy podpisać. Zgodnie Regulaminem wyboru projektów (część IVA pkt 10) wnioskodawca jest zobowiązany podpisać elektronicznie przesłaną wersję wniosku .Podpisanie wniosku będzie możliwe w terminie do 5 dni roboczych od zakończenia naboru. Brak podpisu we wskazanym wyżej terminie jest równoznaczny z niezłożeniem wniosku., co skutkuje brakiem jego procesowania". Ostatecznie organ przywołując w/w przepisy uznał, że analogiczna sytuacja dotyczy korekty wniosku, czym świadczy nast. zapis "wnioskodawca składa kompletną dokumentację aplikacyjną ,w tym również korektę wniosku , wyłącznie za pośrednictwem LSI 2021+.Wnioski złożone w innej formie i innym terminie niż wskazane Regulaminie nie będą podlegać ocenie". Zdaniem organu ograniczenie się wyłącznie do podpisania wniosku w wymaganym terminie oznacza niespełnienie wymogów określonych w regulaminie. Wskazano też ,że wydłużenie czasu na przesłanie korekty oznaczałoby złamanie zasady równego traktowania wnioskodawców. Odniesiono się w uzasadnieniu szczegółowo i wyczerpująco do zarzutów merytorycznych związanych kryteriami wyboru projektów nr 8 ,10, 13, 14, 15 i 16. Strona skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniosła zarzut naruszenia art. 7a kpa poprzez jego niezastosowanie skutkujące rozstrzygnięciem zaistniałych wątpliwości co do normy prawnej na korzyść organu, a nie na korzyść strony, naruszenie art. 50 ust.2 w zw. z art. 51 ust.1 ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021- 2027, naruszenie regulaminu wyboru projektów dla naboru nr [...] dla Działania 10.02 Wsparcie inwestycji w MSP i dużych przedsiębiorstwach. W uzasadnieniu strona wskazała, że upoważnienie właściwej instytucji do przyjęcia regulaminu wyboru projektów wynika z treści art. 50 ust 2 w/w ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych (...).Zakres upoważnienia, a tym samym zakres treściowy regulaminu wyznacza przepis art. 51 ust 1 ustawy .Jeżeli chodzi o problematykę uzupełnienia wniosku ,to zgodnie z art. 51 ust.1 pkt 8 stanowi, że regulamin ten określa w szczególności zakres, w jakim możliwe jest uzupełnienie lub poprawienie wniosków o dofinansowanie projektu. Przepisy ustawy nie stanowią o trybie uzupełnienia wniosku ,w szczególności o terminie uzupełnienia wniosku. W ocenie strony- znaczenie ma termin wskazany wezwaniu, zgodnie z treścią art. 55 ust.2 ustawy, a skarżący zachował się zgodnie z treścią wezwania. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w orzeczeniu Komisji Odwoławczej Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej także: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022r., poz. 1079). Zgodnie z jej art. 73 ust. 1 w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższego wynika, że niniejsza sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Badając przedmiotową sprawę Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie wniesionego przez stronę protestu jest zgodne z zasadami konkursu i regułami wyboru projektów, określonymi w Regulaminie wyboru projektów i załącznikach do niego. Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga dotyczy zarzutu proceduralnego związanego z niedochowaniem terminu korekty złożenia wniosku. Należy przypomnieć Instytucja Zarządzająca w dniu 20 października 2023 roku wezwała wnioskodawcę do złożenia uzupełnień/poprawy wniosku o dofinansowanie wskazując konkretne elementy oraz jednoznacznie wskazując, że skorygowanie formularza wniosku oraz uzupełnienie lub skorygowanie załączników musi nastąpić terminie nieprzekraczającym 5 dni roboczych od dnia następującego po dniu przekazania wnioskodawcy wezwania. Wskazano też wyraźnie w pouczeniu, że wnioskodawca zobowiązany jest do podpisania przesłanej dokumentacji w maksymalnym terminie 5 dni roboczych od dnia upływu terminu na złożenie uzupełnionej/poprawionej korekty wniosku. Jednocześnie Instytucja w tym wezwaniu pouczyła, że brak złożenia podpisu we wskazanym terminie jest równoznaczny z niezłożeniem korekty wniosku i skutkuje brakiem jego dalszego jej procesowania. Wyraźnie też zaznaczono, że należy mieć na uwadze limity obowiązujące dla przedmiotowego naboru. Treść i forma tego pouczenia koresponduje wprost z zapisami regulaminu . Otóż zgodnie z częścią IV A pkt 10 Regulaminu wyboru projektów Nabór i złożenie wniosku "Wnioskodawca jest zobowiązany popisać elektronicznie przesłaną wersję wniosku. Podpisanie wniosku będzie możliwe w terminie 5 dni roboczych od dnia zakończenia naboru. Brak podpisu we wskazanym terminie jest równoznaczny z niezłożeniem wniosku, co skutkuje brakiem procesowania. Regulamin w tej części w pkt 4 stanowi dalej " wnioskodawca składa kompletną dokumentacje aplikacyjną , w tym również korektę wniosku wyłącznie za pośrednictwem LSI 2021" .Wnioski złożone w innej formie i innym terminie niż wskazane w Regulaminie nie będą podlegać ocenie Niemal identycznie regulamin stanowi w części IV B , pkt 6 "ocena formalna projektów" , że korektę należy przesłać w terminie nie przekraczającym 5 dni roboczych od dnia następującego po dniu przekazania wnioskodawcy wezwania . W pkt 15, część IV B Regulaminu wskazano wyraźnie zaś "ocena skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej rozpoczyna się po upływie 5 dni roboczych od dnia upływu terminu wysłania korekt w systemie LSI 2021". Rację ma wiec organ, że zapisy regulaminu dotyczące procedowania należy odczytywać całościowo ,a analiza zapisów tak złożenia wniosku , jak i jego korekty dowodzi, że są one konsekwentnie zbieżne. Wyraźnie zaznacza się w Regulaminie konieczność skalania dokumentacji za pośrednictwem systemu LSI w określonym terminie, który jest określony tak dla złożenia wniosku, jak i jego korekty ( w pierwszym wypadku jest nim termin naboru, w drugim 5 dni roboczych od dnia następującego po dniu przekazania wnioskodawcy wezwania),a różnica powstaje jedynie w skutkach niezachowania w/w terminów - w sytuacji złożenia wniosku przekroczenie któregokolwiek z tych terminów skutkuje uznaniem, że wniosek nie został złożony, a w sytuacji korekty, że procedowanie będzie się odbywało na podstawie pierwotnej dokumentacji. Także terminy podpisania czy to wniosku czy korekty są identyczne. Gdyby miało być , jak chce skarżący, że wystarczającym dla zachowania terminu do złożenia wniosku czy korekty jest jedynie podpisanie w terminie, to w sytuacji składania wniosku po terminie, czy nie złożenia go w ogóle termin 5 roboczych na podpisanie go byłby iluzoryczny,. Analizując dalej zapisy Regulaminu należy stwierdzić, że pkt 16 Regulaminu części IV B "ocena formalna projektów" poprzedzający pkt 17 precyzuje, że chodzi zarówno o termin podpisania korekty , jak i termin poprzedzający tj. opisany w pkt 15 i 6. Prawidłowo pkt 17 został poprzedzony informacjami o terminie przekazania i podpisania. Stąd nie było potrzeby precyzowania w pkt 17, że chodzi o oba terminy, bo to wynika wprost z punktów poprzedzających. Punkt 15 Regulaminu stanowi wręcz o 5 dniach dodatkowych na podpisanie od dnia upływu terminu na wysłanie, a ten z kolei wynosi również 5 dni do przekazania wezwania. Zapisy są jasne i czytelne, także w sensie logicznym i normatywnym i nie budzą wątpliwości sądu. W konsekwencji w ślad za organem należy przyjąć, że podczas oceny projektu muszą zostać spełnione dwa warunki wynikające wprost z Regulaminu - po pierwsze terminowe przesłanie korekty i pod drugie terminowe jej podpisanie. Strona rozróżniła przecież oba terminy, bowiem miała świadomość przesłania korekty z opóźnieniem, gdyż w dniu 23 października 2023 roku wnosiła o wydłużenie terminu na kolejne 5 dni roboczych, więc w dacie sporządzania wniosku o wydłużenie terminu właściwe rozumiała zapisy Regulaminu. Bezzasadnym jest więc twierdzenie zawarte w skardze ,że tylko brak podpisu we wskazanym terminie jest równoznaczny z niezłożeniem korekty i skutkuje brakiem dalszego procedowania. W pouczeniu z dnia 20 października wyraźnie też wskazano, że projekt będzie podlegał ocenie na podstawie wersji pierwotnej w dwóch sytuacjach: w przypadku niedokonania korekty lub niezachowania terminu. Nie ograniczono pouczenia jedynie do terminu podpisania korekty, ale użyto sformułowania "termin" , co oznacza każdy termin, który był związany ze skorygowaniem formularza. A ten etap procedury zakładał dwa terminy: do złożenia korekty i jej podpisania. Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 55 ust.2 ustawy -O zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Z treści art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika ,że dokumentom systemu realizacji programu należy przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania). W szczególności Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest wprawdzie zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz dotyczy norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia. Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej w ściśle określonej procedurze . Dlatego też zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, a właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Dokumentacja konkursowa ma więc charakter wiążący zarówno dla ustanawiającej ją właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących w postępowaniu konkursowym. Podkreślić należy, że postępowanie konkursowe polega na wyłonieniu najlepszego projektu, który zagwarantuje osiągnięcie we właściwym programie operacyjnym założonego celu. Procedury związane z dofinansowaniami projektów unijnych są niezmiernie precyzyjnie określone, a beneficjent przystępujący do programu powinien liczyć się z koniecznością zachowania szczególnej staranności w wypełnieniu wniosku o dofinansowanie. Rolą organu jest przeprowadzenie konkursu i uczynienie tego w sposób obiektywny, w równym stopniu respektujący interesy wszystkich wnioskodawców. Dlatego organ winien zachować obiektywizm i respektować zasadę uczciwej konkurencji, a nie stawać się rzecznikiem interesu jednego z wnioskodawców kosztem pozostałych. Nie może korygować wniosku strony, albo wskazywać kierunku ewentualnych poprawek, bo nie ma ku temu żadnych uprawnień, skoro autorem wniosku jest strona. Sąd stwierdził zatem, że rozpoznając protest organ nie naruszył prawa. W związku z powyższym, na postawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę