III SA/Po 680/13

Dnia 11 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka - Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi G.Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek o d d a l a s k a r g ę Pismem z dnia [...] października 2012r G.Z. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Odział w P. z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu należnych składek za okres [...] 2010 r. Wniosek ubezpieczony uzasadnił kryzysem w budownictwie, który finalnie doprowadził do upadku jego firmy. Zakład ustalił ,że wysokość zadłużenia zobowiązanego objętego wnioskiem wynosi łącznie [...] zł. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r wydaną w oparciu o przepisy art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1- 4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009, Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) Zakład Ubezpieczeń Społecznych w P. odmówił G.Z. umorzenia należności z tytułu składek i odsetek na ubezpieczenie społeczne , zdrowotne , Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy , kosztów upomnienia . W uzasadnieniu organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W toku postępowania nie wyczerpano wszystkich środków egzekucyjnych. Nie stwierdzono również szczegółowych okoliczności pozwalających na umorzenie zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3a powołanej ustawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Pan G.Z. podniósł, iż organ rozpatrując sprawę wydał decyzję w oparciu o niewyjaśnione do końca informacje na temat sytuacji materialno- bytowej wnioskodawcy. Decyzją numer [...] z dnia [...] lutego 2012 r., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1- 4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009, Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2012r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż rozpatrując przedmiotową sprawę oparł się na materiale dowodowym zebranym w toku postępowania pierwszej instancji, oraz na dowodach przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podzielił dokonane w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne, ocenę przedłożonych w sprawie dowodów oraz argumentację uzasadniającą odmowę umorzenia zadłużenia. Odniósł się także do dowodów przedstawionych przez zobowiązanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozważając istnienie podstaw umorzenia w oparciu o art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – w dalszej części u.s.u.s. - Zakład stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w powołanym przepisie. Organ jednakże wskazał, że stwierdza zaistnienie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt. 5 powyższej ustawy, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż część postępowań egzekucyjnych prowadzonych przez komorników sądowych , na rzecz innych wierzycieli niż Zakład Ubezpieczeń Społecznych zostało umorzonych wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. Organ korzystając jednak z możliwości zastosowania instytucji uznania administracyjnego odmówił umorzenia należności pomimo zaistnienia przedmiotowej przesłanki. W jego ocenie ponowna analiza materiału dowodowego nie dała również podstaw do stwierdzenia, że w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności pozwalające na umorzenie zaległych składek na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Zakład ustalił, iż Pan G.Z. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z powodu kryzysu w branży ogólnobudowlanej. Podjął on zatrudnienie w przedsiębiorstwie M. ze średnim wynagrodzeniem ok. [...] zł brutto. Jednocześnie zobowiązany jest udziałowcem z [...] Sp.z.o.o Sp.k, które to udziały zajęte są przez Komornika Sądowego. Dochód żony zobowiązanego wynosi również ok. [...] zł brutto. Z materiałów zebranych w toku postępowania w pierwszej instancji wynika, że na utrzymaniu wnioskodawcy pozostaje dwoje małoletnich dzieci. Zobowiązany przebył zawał serca. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...].01.2013r wynika, iż istnieją rokowania na odzyskanie zdolności do pracy. Organ podkreślił, iż w przypadku powyższej przesłanki nie jest wystarczające samo wystąpienie choroby przewlekłej, lecz musi być ona tego rodzaju, że poza przewlekłym charakterem pozbawia płatnika możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem organu istnieje szansa na odzyskania zdolności do pracy , a tym samym możliwości pozyskania dochodu pozwalającego na spłatę choćby części należności. Zakład uznał ,iż strona wykazała zaistnienie przesłanki sformułowanej w §3 ust.1 pkt. 1 powołanego wyżej Rozporządzenia. Organ odniósł się do podnoszonej przez zobowiązanego wysokości minimum socjalnego. Zgodnie bowiem z treścią informacji o wysokości minimum socjalnego we wrześniu 2012r z dnia [...].11.2012r dla gospodarstwa pracowniczego [...] osobowego wartość minimum socjalnego wynosiła [...] zł natomiast zobowiązany oszacował średnie dochody w gospodarstwie domowym na ostatnie trzy miesiące na kwotę [...] zł netto. Organ jednak korzystając z instytucji uznania administracyjnego odmówił umorzenia należności. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności organ rentowy nie zdecydował się na umorzenie zadłużenia na podstawie § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W końcowej części uzasadnienia Zakład podkreślił, iż cześć zadłużenia z tytułu składek zabezpieczona jest hipoteką na nieruchomości należącej do dłużnika, nadto zobowiązany jest osobą w wieku aktywności gospodarczej i zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS rokuje odzyskanie zdolności do pracy, a zatem istnieje szansa na kontynuację zatrudnienia, bądź podjęcia korzystniejszego, co z a tym idzie pozyskanie środków pieniężnych na spłatę choćby części zadłużenia w dłuższej perspektywie czasowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G.Z. zarzucił powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust.3 pkt.6 oraz ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż cała argumentacja organu sprowadza się do uznania administracyjnego odmawiającego mu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Wyjaśnił , iż główną przyczyną bankructwa jego firmy był kryzys gospodarczy oraz panujące w okresie działalności klęski żywiołowe. Ponownie przedstawił swoją trudną sytuację materialną i rodzinną. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący wskazał , iż jedynym pozostałym jego majątkiem jest grunt o pow. [...] ha po byłej żwirowni w miejscowości S. gmina K., grunt we wsi S. o pow. [...] ha, które to nieruchomości są przedmiotem licytacji komorniczej, a na których to wpisane są hipoteki kaucyjne i przymusowe na rzecz [...] Banku S. i Wójta K. na łączną kwotę [...] zł oraz wielu innych wierzycieli przed należnościami do ZUS oraz nieruchomość gruntowa w Kiekrzu o pow. [...]m2 na , której ustanowiona jest hipoteka umowna na rzecz [...] Banku S., zabezpieczenia pod gwarancję ubezpieczeniową dla firmy I. i firmy D. poprzez wpis hipoteczny na łączną kwotę [...] zł. przed należnościami ZUS. Skarżący zdecydowanie stwierdza, iż w postępowaniu egzekucyjnym Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uzyska nawet kwot wydatków egzekucyjnych. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze z m.) – w dalszej części p.p.s.a. - sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), zwanej dalej ustawą o s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 ustawy), a zatem w przypadku, gdy (ust. 3 ustawy): 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, stanowiąc zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek ze wskazanych przesłanek daje możliwość umorzenia tych należności. Należy jednak zauważyć, że nawet wówczas stwarza to organowi podejmującemu rozstrzygnięcie tylko możliwość, a nie prawny obowiązek umorzenia należności z tytułu składek. Taki pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja w sprawach o umorzenie należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w sytuacji stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tej ustawy może, ale nie musi umorzyć zaległości. W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo ustalił, czy wobec skarżącego zaistniały przypadki stanowiące o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy s.u.s. Słusznie uznał, że z przyczyn oczywistych do zobowiązanego nie mogą odnosić się przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. ("dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie"), pkt. 2 (nie zgłaszał wniosku o ogłoszenie upadłości), pkt.4 (nie toczyło się postępowanie likwidacyjne) oraz pkt. 4a powołanej ustawy. Prawidłowo przyjął również, że nie jest oczywiste, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt. 6 ustawy).Uprawniony organ egzekucyjny na dzień wydania decyzji nie orzekł o bezskuteczności postępowania egzekucyjnego. Trafnie ponadto Zakład zaznaczył, że co do przesłanki całkowitej nieściągalności wskazanej w art. 28 ust. 3 pkt. 3 u.s.u.s., iż wprawdzie skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej , jednakże ze zgromadzonego materiału w sprawie wynika, iż G.Z. jest właścicielem gruntu o pow. [...] ha po byłem żwirowni w miejscowości S. gmina K. oraz gruntu we wsi S. o pow. [...] ha, a także nieruchomości gruntowej w K. o pow. [...] m2, na której został dokonany wpis hipoteki przymusowej w kwocie [...] zł na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatem stwierdzić należy, że nie można mówić o braku majątku. Zakład prawidłowo stwierdził zaistnienie przesłanki z art. 28 ust.3 pkt. 5 u.s.u.s, bowiem ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż cześć postępowań egzekucyjnych prowadzonych przez komorników sądowych, na rzecz innych wierzycieli niż ZUS zostało umorzonych wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. Jednakże organ korzystając z instytucji uznania administracyjnego odmówił umorzenia należności. Z kolei art. 28 ust. 3a u.s.u.s. daje organowi możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie jednak z § 3ust1 ww. rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem Sądu rozpatrując przesłanki umorzenia w świetle powołanego rozporządzenia organ prawidłowo ocenił w ramach uznania administracyjnego , iż sytuacja materialna skarżącego - wnioskodawca ma [...] lata, zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej , podjął pracę zarobkową, gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie żoną, która posiada stałe źródło dochodu, na utrzymaniu ma dwoje małoletnich dzieci , stan jego zdrowia nie umożliwia mu uzyskania dochodu na opłacenie składek – pomimo trudnej sytuacji materialnej istnieje realna możliwość wywiązania się z zobowiązań , które w zakresie objętym zastosowaniem art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wynoszą łącznie [...] zł. Wobec zarzutów skargi dotyczących konieczności uwzględnienia przez Zakład sytuacji na rynku pracy w budownictwie drogowym , okoliczności kryzysu gospodarczego , trudności w realizacji umów wymaga podkreślenia, że okoliczność ta nie wpisuje się w przesłanki umorzenia sformułowane w § 3ust.1 rozporządzenia. W tym stanie rzeczy, wobec braku po stronie skarżącej przesłanek prawnych uzasadniających wnioskowane umorzenie zaległości - organ rentowy zasadnie odmówił ich umorzenia. Należy również wskazać, że w analizowanej sytuacji mamy do czynienia z decyzją organu o charakterze uznaniowym. Zakres sądowej kontroli takiej decyzji jest zawężony do kryterium zgodności z prawem. Sąd bada zatem wyłącznie to, czy organ zebrał cały materiał dowodowy w sprawie, czy dokładnie wyjaśnił okoliczności faktyczne, czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył całokształt materiału. Sąd nie może nakazać organowi rentowemu podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Sąd nie ocenia wydanej decyzji w aspekcie jej celowości, według zasad słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego prawidłowo zgromadzono materiał dowodowy. Dokonana zaś przez organ ocena tego materiału, ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się Zakład Ubezpieczeń Społecznych, utrzymując w mocy decyzję odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek, wbrew zarzutom skargi, mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Wobec powyższego, Sąd uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.