III SA/Po 683/12

Dnia 7 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. z dnia 6 kwietnia 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r. M. K. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. o umorzenie należności z tytułu zaległych składek. M. K. wskazała, że należności powstałe względem Zakładu były skutkiem przejęcia działalności gospodarczej "P." przez jej byłego męża. Wnioskodawczyni wskazała, że od czerwca 2004 r. jej były mąż miał wyłączność na posiadaną dokumentacje firmy, jak również na otrzymane środki finansowe. W związku z tym wniosła o niezaliczanie jej okresu od lipca 2004 r. do sierpnia 2005 r. do okresu ubezpieczenia jako okresu składkowego, ponieważ była w tym czasie osobą bezrobotną. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, ust. 3a i ust. 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i odsetek, tj.: 1. składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 08-12/2004 r., 01-07/2005 w kwocie [...] zł, 2. składki na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres 07-12/2004 r., 01-07/2005 w kwocie [...] zł, 3. składki na Fundusz Pracy za okres 07-12/2004, 01-06/2005., w kwocie [...] zł, 4. odsetki od należności z tytułu składek, które naliczone na dzień 22.11.2011 r. wynosiły [...] zł, 5. koszty upomnienia w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być przez Zakład umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności lub, w uzasadnionych przypadkach, umarzane pomimo braku całkowitej nieściągalności. W rozpatrywanej sprawie zdaniem organu nie zaszły przesłanki całkowitej nieściągalności, ponieważ Zakład miał możliwość prowadzenia skutecznego postępowania egzekucyjnego z wynagrodzenia za pracę, ponadto ani naczelnik urzędu skarbowego, ani komornik sądowy nie stwierdzili u zobowiązanej w danej chwili braku majątku, z którego możnaby prowadzić egzekucję. Na podstawie zebranych w postępowaniu dowodów organ nie stwierdził również szczegółowych okoliczności pozwalających na umorzenie zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3a w/w ustawy, tj. uzasadnione przypadki, w których należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W dniu 23 stycznia 2012 r. M. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosła o niezaliczenie jej okresu od lipca 2004 r. do sierpnia 2005 r. do okresu składkowego, ponieważ nie miała wpływu na przejęcie firmy przez męża. Decyzją z dnia [...]. r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 tekst jednolity z późn. zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585, tekst jednolity z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawczyni w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 7 lipca 2005 r. prowadziła działalność gospodarczą. Prowadziła ponadto dwuosobowe gospodarstwo domowe i miała na utrzymaniu nieletnią córkę. Według ustaleń organu wnioskodawczyni była zatrudniona od kwietnia 2011 r. i uzyskiwała średni miesięczny dochód w kwocie 1585,08 brutto, tj. 1 170,67 zł netto. Na podstawie oświadczenia wnioskodawczyni organ ustalił, że wynagrodzenie wystarczy na utrzymanie jej i córki oraz, że zalega z opłatami za czynsz. Wnioskodawczyni była właścicielem nieruchomości: gruntu o powierzchni 0,0938 ha i budynku stanowiącego odrębną nieruchomość o kubaturze 264m3, przeznaczonego na cele mieszkalne, wraz ze stodołą i chlewem. Całość zadłużenia wobec Zakładu była objęta wpisem hipoteki przymusowej zwykłej. Zobowiązana nie była właścicielem żadnych pojazdów mechanicznych. Przechodząc do oceny istnienia podstawy prawnej umorzenia należności z tytułu składek Zakład wskazał, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Z uwagi na fakt, że wnioskodawczyni była właścicielem nieruchomości, która jest przedmiotem zabezpieczenia hipotecznego wierzytelności Zakładu oraz osiągała dochody z tytułu wynagrodzenia za pracę, które mogły stanowić przedmiot egzekucji, to nie zachodziły w sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem organu nie zachodziła także sytuacja przewidziana w art. 28 ust. 3a w/w ustawy, zgodnie którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Takie przypadki są określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Organ zauważył, że M. K. nie wskazała, by poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Ponadto organ stwierdził brak dokumentów wskazujących by Pani K. cierpiała na przewlekłą chorobę uniemożliwiającą podejmowanie prac zarobkowych, brak również informacji by było konieczne sprawowanie opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. wniosła o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] r., nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej, a zaskarżonym decyzjom zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sposób dowolny dokonał oceny jej sytuacji zdrowotnej i materialnej pod kątem przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek. Skarżąca podniosła, że jest osobą niepełnosprawną i aktualnie jest niezdolna do podjęcia zatrudnienia, przy czym jej sytuacja uległa diametralnej zmianie w stosunku do stanu istniejącego w dacie wydania decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, a mianowicie z dniem 17 kwietnia 2012 r. wygasła skarżącej umowa o pracę zawarta na czas określony i w chwili obecnej nie posiada ona żadnych źródeł dochodu. Były mąż nie wywiązuje się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego i płaci nieregularnie w niepełnej wysokości, co powoduje, że skarżąca musi we własnym zakresie zapewnić córce utrzymanie, a ponadto opłacić mieszkanie i media oraz pokryć koszty zakupu leków. W związku z tym, kiedy skarżąca pozostaje bez pracy, nałożenie na nią obowiązku opłacenia należności z tytułu składek niewątpliwie pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami organu, że ma możliwości finansowe, aby uiścić opisane wyżej należności, gdyż jest właścicielem gruntu o powierzchni 0,0938 ha i budynku o kubaturze 264 m3. Skarżąca nie ma bowiem żadnej wiedzy na temat opisanej nieruchomości, jedynie się domyśla, że chodzi o nieruchomość, której może być współspadkobiercą, przy czym nie ma informacji o jej położeniu, ani też o pozostałych osobach będących również jej spadkobiercami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił także, że decyzja o umorzeniu należności oparta jest na swobodnym uznaniu administracyjnym, a organ administracji publicznej jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych może nie umorzyć należności nawet w przypadku, gdy zachodzą przesłanki do ich umorzenia określone w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem oceny Sądu były decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podjęte w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. Kwestię umorzenia należności z tytułu składek reguluje art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r Nr 11, poz. 74 z późn. zm., dalej: u.s.u.s.). Należności z tytułu składek oznaczają składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Według art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Badając w kontekście tego przepisu przesłanki umorzenia organ stwierdził, że sytuacja majątkowa i życiowa M. K. (osiąganie dochódu z tytułu wynagrodzenia za pracę, brak niezdolności do pracy, posiadanie majątku w postaci współwłasności nieruchomości) nakazuje przyjąć, że nie zachodzą przesłanki umorzenia należności z tytułu całkowitej nieściągalności składek. Sytuacja majątkowa zobowiązanej w ocenie organu pozwala na egzekucję zobowiązań składkowych bez wpływu na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek mimo braku ich całkowitej nieściągalności w uzasadnionych przypadkach. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365). Par. 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ odwoławczy badając wystąpienie w/w przesłanek uznał, że przesłanki nie zostały spełnione. Wskazał, że brak jest podstaw do zakwalifikowania sytuacji materialnej oraz zdrowotnej skarżącej jako stanu wskazanego w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W związku z tym nie można mówić o pozbawieniu możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. M. K. bowiem nie wskazała by poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić ją możliwości dalszego egzystowania. Jednocześnie nie przedstawiła dokumentów wskazujących, że cierpi na przewlekłą chorobę, która uniemożliwiałaby wykonywanie prac zarobkowych. Brak również informacji by było konieczne sprawowanie opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawiłoby skarżącą możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Dokonując oceny legalności działania organów rentowych należy wskazać, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek podejmowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na uznaniu administracyjnym. W takiej sytuacji organ ma możliwość ukształtowania rozstrzygnięcia, przy czym jego treść nie może być dowolna i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności. Następuje ono w określonych przez ustawodawcę granicach wyznaczonych przez dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do wnikliwej analizy okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przepisach. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania wymaga zatem od organu ustalenia całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), jego wyczerpującego zbadania (art. 77 § 1 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z kolei ocena materiału dowodowego w kontekście mających zastosowanie przesłanek umorzenia należności, powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Jej uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, z kolei uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (por. wyrok NSA z 18.03.2009 r., sygn. akt II GSK 784/08, CBOSA). Przy podejmowaniu decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Dotyczy to przede wszystkim dokonania ustaleń w zakresie sytuacji majątkowej strony. W okolicznościach sprawy nie mniej istotna jest także jej sytuacja zdrowotna. Organ dokonał ponownej analizy materiału dowodowego, zgromadzone w sprawie dowody z dokumentów uznał za wiarygodne uzasadniając to tym, że zostały sporządzone w przepisanej formie przez właściwe organy w zakresie ich kompetencji. Prawidłowo zatem ustalił sytuację finansową skarżącego i uwzględnił w decyzji wszystkie istotne okoliczności: odniósł się do sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącej, w tym do osiągania przez nią dochodów z tytułu wynagrodzenia za pracę, do posiadania przez skarżącą nieruchomości oraz do braku przeciwwskazań do podejmowania pracy zarobkowej. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że sytuacja życiowa skarżącej zmieniła się w stosunku do stanu z dnia wydania decyzji. Sąd zauważa, że skarżąca do skargi dołączyła orzeczenie o niepełnosprawności, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS stwierdzające niezdolność do pracy oraz umowę o pracę na czas określony, która wygasła 17 kwietnia 2012 r. Należy przy tym mieć na uwadze, że skarżąca już w momencie składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (tj. 23 stycznia 2012 r.) dysponowała orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 18.01.2012 r. Sąd ponadto zauważa, że skarżąca w piśmie z dnia 14.02.2012 r. złożyła prośbę o przesunięcie terminu zapoznania się z zebraną dokumentacją, jak również możliwość dostarczenia w późniejszym terminie informacji odnośnie sytuacji finansowej, które mogły by mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zakład wyraził zgodę na dostarczenie nowych informacji do 19.03.2012 r. Skarżąca jednak pomimo prawidłowo doręczonego pisma w dniu 28.02.2012 r. nie dostarczyła orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 12 marca 2012 r. Sąd także zauważa, że na dzień wydania decyzji skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy o pracę zawartą na czas określony, która nie została przedłużona. W chwili wygasania umowy skarżąca była wprawdzie w posiadaniu dokumentacji poświadczającej, że jej stan zdrowia uniemożliwia jej podejmowanie zatrudnienia, nie przedstawiła jej jednak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślić należy, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ocenie Sądu podlega zatem jedynie materiał dowodowy zebrany w trakcie postępowania administracyjnego. Materiał przedstawiony w skardze w związku z tym nie może mieć znaczenia dla oceny decyzji. W związku z tym analiza akt sprawy prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że organ wnikliwie zbadał sprawę, a swoją decyzję o nieumarzaniu składek rzetelnie uzasadnił. Decyzja zawiera prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające omówienie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, co jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, wyjaśnił skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (publ. w CBOSA), stwierdził, że zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. W ocenie Sądu sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji czyni zadość nakazowi z art. 11 k.p.a., w szczególności zawiera argumentację wystarczająco dokładnie wyjaśniającą skarżącej w obliczu posiadanego przez organ materiału dowodowego, dlaczego organ stoi na stanowisku, że mogła ona podjąć zatrudnienie; wyjaśnia stronie słuszność i celowość takiego rozstrzygnięcia w obliczu całokształtu jego sytuacji zdrowotnej i finansowej; wykazuje, że podjęte rozstrzygnięcie jest uzasadnione z punktu widzenia prawnego i gospodarczego. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził zatem naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.