III SA/Po 684/17

Dnia 14 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie NSA Włodzimierz Zygmont WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi Fundacji [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji oświatowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku, nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w M. z dnia [...] grudnia 2015 r. określającą Fundacji X w B., zwaną dalej Skarżącą, jako organowi prowadzącemu Szkołę Podstawową w [...] wysokość dotacji niewykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł wraz z odsetkami i nakazującą dokonanie zwrotu dotacji wraz z odsetkami. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Burmistrz Miasta i Gminy w M. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] określił Fundacji X w B., jako organowi prowadzącemu Szkolę Podstawową w [...] wysokość dotacji niewykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...], w tym należność główna [...] zł i odsetki na dzień wydania decyzji w kwocie [...] zł. Ponadto nakazał dokonanie zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowej od dnia przekazania dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem do budżetu Gminy M. do dnia zapłaty. W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzona przez Skarżącą Szkoła Podstawowa otrzymuje dotację z budżetu Gminy M. na zasadach określonych przytoczonym przez organ art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm., zwanej dalej: u.s.o.) oraz w odpowiedniej uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy o systemie oświaty oraz szkół prowadzonych na terenie Gminy M. przez podmioty nie należące do sektora finansów publicznych. Organ wskazał, że w dniach [...] marca, [...] kwietnia i [...] kwietnia 2015 r. do organu wpłynęły zajęcia komornicze zgodne z tytułami wykonawczymi. Ustalono, że środki w łącznej kwocie [...] zł nie zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem opisanym we wskazanym przepisie. Skarżąca została wezwana pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W dniu [...] maja 2015 r. wystawiono decyzję w sprawie zwrotu dotacji, jednak wymieniona kwota nie została zwrócona. Pismem z dnia [...] października 2015 r. Skarżąca została wezwana do rozliczenia do dnia [...] listopada 2015 r. dotacji w wysokości [...] zł, udzielonej z budżetu gminy od 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r. na prowadzenie Szkoły Podstawowej w [...]. W rozliczeniu przedstawionym przez Skarżącą w dniu [...] listopada 2015 r. dokonano rozliczenia tylko w kwocie [...] zł, przy czym zwrócono kwotę [...] zł. Nie uwzględniono w rozliczeniu kwoty przekazanej i wydatkowanej [...] zł, która została zajęta w toku postępowań komorniczych, podczas gdy winna być wykorzystana na prowadzenie szkoły podstawowej. Uznano zatem, że środki te zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca podniosła, że sporna kwota została zajęta w toku postępowań komorniczych dotyczących nauczycieli Szkoły Podstawowej w [...], którzy w ramach zajęć dodatkowych realizowali zajęcia pozalekcyjne w ramach projektu finansowanego przez Wojewódzki Urząd Pracy. Z uwagi na nierozliczenie projektu w terminie Fundacja nie otrzymała kolejnych transz pieniężnych, a nauczyciele wystąpili na drogę egzekucji komorniczych. Skarżąca nie zwróciła żądanej kwoty, gdyż nie posiada żadnych środków. Skarżąca przekazała cały sprzęt edukacyjny i wyposażenie w drodze darowizny nowemu organowi prowadzącemu Szkołę i Przedszkole w [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., wskazaną we wstępie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 80 ust. 3d u.s.o. oraz wskazany przez organ I instancji stan faktyczny, wskazując ponadto, że w jego ocenie zaskarżona decyzja wydana została po wnikliwym i wszechstronnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność zawarcia umów o zajęcia pozalekcyjne i opiekę psychologiczną, wymagalności roszczeń w związku z nieuiszczeniem przez skarżącą wynagrodzenia za przeprowadzone zajęcia, związku prowadzonych zajęć z celami działalności szkoły oraz zasądzenie kosztów. Wskazanemu wyżej rozstrzygnięciu pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 80 ust. 3d pkt 1 u.s.o. przez uznanie, że kwota [...] zł pochodząca z dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W uzasadnieniu podniesiono, że sporna kwota została przeznaczona na zaspokojenie żądań dotyczących wynagrodzenia za wykonywanie zadań na rzecz prowadzonej szkoły – zajęcia pozalekcyjne i opieka psychologiczna stanowią jeden z celów działalności szkoły. Fakt przekazania pieniędzy poprzez komorników nie zmienił charakteru zobowiązania łączącego skarżącą z wierzycielami, zatem nadal były one związane z działalnością szkoły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację prezentowaną przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Ustawa o systemie oświaty przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienia do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Dotacje te przysługują uprawnionym podmiotom z mocy prawa, w przypadku spełnienia przez nie wymogów formalnych, określonych w ustawie. Przedmiotem sporu była zasadność zwrotu dotacji udzielonej podmiotowi prowadzącemu szkołę na podstawie art. 80 ust 3 ustawy o systemie oświaty, rozpatrywana przez pryzmat wykorzystania wskazanych w decyzjach kwot dotacji niezgodnie z przeznaczeniem tj. na realizację zadań innych niż zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, określone w powołanej wyżej ustawie. Powyższe niewątpliwie wymagało od organu odwoławczego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i dokonania samodzielnej jego oceny. To z kolei powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy egzekucja komornicza na poczet wynagrodzeń pedagogów mieści się w ramach realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej (art. 80 ust. d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1943, ze zm., zwanej dalej: "u.s.o."). Zgodnie z powołanym przepisem dotacje, o których mowa w ust. 2-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, c) sprzęt rekreacyjny i sportowy, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania. Z treści przepisu art. 80 ust. 1 u.s.o. wynika, że przedszkola, szkoły i placówki publiczne niewymienione w art. 79 prowadzą gospodarkę finansową według zasad określonych przez organ lub podmiot prowadzący szkołę. Szkoły takie otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku nieprowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoły tego samego typu i rodzaju podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. (art. 80 ust. 3. u.s.o.) Ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 56, poz. 458, ze zm.) z mocą obowiązującą od dnia 22 kwietnia 2009 r. dodano do art. 80 u.s.o. przepisy ust. 3d-3h, dotyczące (poza ust. 3h) kwestii przeznaczenia i kontroli wydatkowania dotacji dla publicznych niesamorządowych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek. Przepis art. 80 ust. 3d u.s.o. stanowi, że dotacje, o których mowa w ust. 2-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 2-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. (art. 80 ust. 3e). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Po 894/12, w którym stwierdzono, że w ramach "dofinansowania realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej " o którym mowa w art. 80 ust. 3d u.s.o. mieści się praktycznie cała podstawowa działalność statutowa szkoły i mogą być finansowane wszystkie potrzeby związane z jej funkcjonowaniem w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Jeśli więc dotacja została przeznaczona na sfinansowanie ww. zadań, które wynikają ponadto ze statutu szkoły nie można uznać, ze została ona wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Organ II instancji w uzasadnieniu wskazując na ustalenia poczynione przez Burmistrza Miasta i Gminy M. podniósł, iż brak zwrotu dotacji w związku z dochodzonymi przez osoby trzecie należności z tytułu wynagrodzeń za pracę wyegzekwowanymi w drodze egzekucji komorniczej, w myśl art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stanowi o zasadności zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Charakter dotacji oświatowej wskazuje, że są one dotacjami podmiotowo-celowymi, a nie tylko podmiotowymi, gdyż udziela się ich jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel - realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Należy podkreślić, że dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły. Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że "w postępowaniu kontrolnym ustalono, iż środki w łącznej kwocie [...] zł, zajęte przez komorników, nie zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem...". W aktach administracyjnych brak jest dokumentów wskazujących na prowadzone postępowania kontrolnego w tym zakresie, a jedynie znajdują się protokoły przekazania i darowizny sprzętu przez skarżącą. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., zwanej dalej: "K.p.a.") uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie bowiem toku rozumowania organu administracyjnego, który poprzedza wydanie decyzji, nie tylko pełni funkcję perswazyjną, wyłuszczając powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności, ale także wpływa na kontrolę merytoryczną aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (albo odwoławczym, jeśli chodzi o decyzje organu I instancji). Brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji wydanej w II instancji nawet syntetycznych rozważań na temat okoliczności relewantnych z punktu widzenia ustaleń faktycznych, które kwestionuje podmiot administrowany w środku zaskarżenia, rodzi podejrzenie, czy prawdopodobieństwo, że organ nie dokonał kompleksowej analizy materiału dowodowego, a tym samym tylko pozornie rozpoznał środek zaskarżenia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1151/16). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę uzasadnienia obu decyzji wydanych w sprawie nie spełniały powyższych wymogów. Organy w niewystarczający sposób uargumentowały swoje rozstrzygnięcie, bez analizy zakresu działalności szkoły i powiązań wynagrodzeń z wydatkami oraz ich relacji z egzekucją komorniczą. Organ nie odniósł się również w żaden sposób do tego, czy Skarżąca już uprzednio otrzymała dotacje bądź jakiekolwiek subwencje, w szczególności przeznaczone na wynagrodzenie dla nauczycieli i co było powodem niewypłacenia nauczycielom wynagrodzenia, egzekwowanego następnie w drodze egzekucji komorniczej. Zapis określony w art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że zwrotowi do budżetu podlegają dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Istotnym w tym zakresie jest zatem określenie zakresu zgodności wykorzystanych dotacji, bądź jego braku (w odniesieniu do wynagrodzeń za prowadzone zajęcia zgodnymi z celem działalności szkoły). Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni dokonaną wykładnię przepisów prawa, uwzględni zaoferowany przez stronę materiał dowodowy oraz dokona analizy zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów przedłożonych przez skarżącą odnoszących się do rozliczenia otrzymanej dotacji. O kosztach (pkt II sentencji), Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.