III SA/Po 686/11

Dnia 8 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Mirella Ławniczak ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka - Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi D. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004 z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...], II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sygn. akt III SA/Po 686 /11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lipca 2011r., o Nr [...] Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Wnioskiem z dnia 26 maja 2004r D. T. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. We wniosku zadeklarował ugór na działce o nr 268/4 położonej w miejscowości [...]. Działkę tę otrzymał w ramach postępowania spadkowego po zmarłej W. F. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Świebodzinie z dnia [...] kwietnia 2002r. Działkę tę na podstawie umowy dzierżawy pomiędzy zmarłą W. F. użytkowała A. L. od roku 1994. 15 maja 2002r. D. T. skierował do A. L. pismo, w którym oświadczył, iż nie jest zainteresowany przedłużaniem umowy dzierżawy oraz zażądał opuszczenia gruntów. Kolejne pisma przesłał 18 marca 2004 rok, 13 września 2004 i 30 sierpnia 2004r. Żądał w nich opuszczenia gruntów i doprowadzenia ich do stanu umożliwiającego prowadzenie na nich dobrej kultury rolnej. Kontrola administracyjna wniosku D. T. wykazała, że na zadeklarowaną działkę 284/4 został złożony również wniosek przez A. L. Ostatecznie decyzją z dnia [...] listopada 2004 roku przyznano D. T. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych uznając wówczas, iż to on jest użytkownikiem gruntów. W dniu 09 stycznia 2006 roku w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2004r skierowano do D. T. wezwanie o wyjaśnienie czy w dniu składania wniosku o dopłaty działka 268/4 była w jego posiadaniu i czy użytkował ją rolniczo. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r., o Nr [...] Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził nieważność decyzji przyznającej D. T. dopłaty. W uzasadnieniu wskazano, iż w/w nie użytkował wskazanych gruntów, czyniła to wydzierżawiająca A. L. Ponieważ więc decyzję o przyznaniu płatności wydano z rażącym naruszeniem prawa tj. art.2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 – O płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych - zasadnym było stwierdzenie jej nieważności. W odwołaniu od tejże decyzji D. T. podniósł, iż to on jest właścicielem działki od roku 2002 i tylko on może decydować o przeznaczeniu gruntu, a postanowił, iż ziemia ma odpocząć, dlatego zadeklarował ugór. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku, o Nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. W uzasadnieniu wskazano czym w rozumieniu przepisów jest rażące naruszenie prawa, organ wyjaśnił też, iż Skarżący nie spełniał wymogu posiadania gruntu w rozumieniu art. 2 ust.1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. D. T. skorzystał z prawa wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniósł zarzuty tożsame z zawartymi w odwołaniu. Wyrokiem z dnia 9 października 2006 sąd uchylił obie decyzje organów administracji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż ujawnione w toku postępowania administracyjnego nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji były podstawą do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia jej nieważności. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy organ wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2007 , o nr [...] odmówił D. T. przyznania płatności wobec uznania, iż to nie Skarżący jest użytkownikiem działek. W następstwie złożonego odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2007r., o nr [...] utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2007 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, iż organy administracji nie podważają ustaleń pomiędzy stronami odnośnie faktu użytkowania działki , niemniej w postępowaniu organ ma za zadanie ustalć jedynie czy wnioskodawca faktycznie uprawia grunty rolne zgłoszone we wniosku. Zadaniem organu nie jest zaś rozstrzyganie sporów pomiędzy wnioskodawcami. Skarżący skorzystał z prawa wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniósł, iż jako właściciel i użytkownik działki podjął decyzję, iż w roku 2004 będzie ona przeznaczona do ugorowania. Podkreślał, iż wzywał A. L. do zaprzestania użytkowania jego własności. Wyrokiem Sądu z dnia 7 lutego 2008 roku o sygn. III SA/Po 768/07 uchylono obie decyzje organów administracji. W uzasadnieniu sąd zwrócił uwagę, iż z sentencji decyzji podlegających ocenie sądu nie wynika, iż decyzja z dnia [...] listopada 2004.r o przyznaniu płatności została uchylona. Tym samym w obrocie prawnym istniały dwie decyzje wzajemnie wykluczające się. Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r., o nr [...] organ I instancji odmówił D. T. przyznania płatności na 2004 rok. Jako przyczynę odmowy wskazał kwestie tożsame z zawartymi w decyzji z dnia [...] marca 2007 roku wydanej po wznowieniu postępowania. Na skutek odwołania Skarżącego organ II instancji w dniu [...] listopada 2010 r. uchylił (nr ...) zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zarzucił organowi I instancji, iż nie tylko, że nie uzasadnił właściwie decyzji, ale przede wszystkim nadal pozostawił w obrocie decyzję z [...] listopada 2004 roku przyznającą płatności, która podlega ochronie prawnej tak w postępowaniu administracyjnym, jak i jurysdykcyjnym. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku, o nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że decyzja o przyznaniu płatności z dnia [...] listopada 2004r., o nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, iż D. T. nie użytkował działki ewidencyjnej 268/4 w roku 2004. Tym samym nie powinna zostać wprowadzona do obrotu decyzja z dnia [...] listopada 2004 roku . Ponieważ jednak w oparciu o treść art. 151 §2 Kpa na skutek upływu 5 lat od momentu jej wydania nie może ona zostać uchylona - organ zobligowany był do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji D. T. podniósł, iż przecież organy przyznały również płatności A. L., a nadto wypłacono jej wyższą kwotę do gruntów obsiewanych. Do odwołania załączył akt notarialny z dnia 16.12.2010 roku, z którego wynikało, iż strony tj. D. T. i A. L. dokonali zamiany prawa własności działek. Decyzją z dnia [...] lipca 2011r., o nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernym uzasadnieniu wyjaśnił stronie istotę posiadania w rozumieniu przepisów o płatnościach bezpośrednich z przywołaniem przepisów Kodeksu cywilnego; ostatecznie uznał, iż D. T. nie spełnił przesłanki z art. 2 ust.1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku - O płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Przyjął dalej, iż zebrane w sprawie dokumenty świadczą o użytkowaniu spornej działki przez A. L. Dalej organ dokonał oceny zebranego materiału dowodowego i uznał, iż Skarżący wnioskował o dopłaty bezpośrednie na powierzchnie działek rolnych, których faktycznie nie użytkował, czyli zawyżył obszar, do którego przysługują płatności obszarowe . Skarżący skorzystał z prawa wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniósł, iż systematycznie pismami zwracał się do A. L. o opuszczenie jego gruntów, których ona nie respektowała, wymienił prace i terminy ich wykonania na spornym gruncie. W piśmie dodatkowym podniósł, iż otrzymał dopłaty na rok 2005, a więc musiał już w roku 2004 prawidłowo obsiać pole. Zakwestionował zeznania świadków złożone po długim czasie, który minął od roku 2004. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego jest decyzja Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011r., o Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 , o Nr [...] stwierdzająca, iż decyzja o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 wydana została z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie wznowieniowym, zatem koniecznym staje się wskazać na przepis art.16 Kpa , który statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji administracyjnej skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, iż decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Od reguły ostateczności ustawodawca dopuścił wyjątki, wyznaczając jednocześnie warunki odstąpienia od niej. Mianowicie, decyzja ostateczna może być wzruszona m.in. przez uchylenie w trybie nadzwyczajnym , poprzez wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art.145 §1 Kpa w zw. z art.151 pkt. 2Kpa). Kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie oraz pismem przekazującym z dnia 13.XI.2006r. organ wydal w dniu 26.II.2007r. postanowienie o wznowieniu postępowania jako podstawę prawną wskazując art.145 § 1 pkt. 5 Kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu –postępowanie zakończone decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał tę decyzję. Z powyższej regulacji wynika, że o zaistnieniu omawianej przesłanki wznowienia można mówić tylko wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki a) wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, b) są one istotne dla sprawy, c) nie były znane organowi, który wydał decyzję, istniały w dniu wydania decyzji. W pierwszej decyzji, jaka zapadła po wznowieniu postępowania tj. decyzji z dnia [...] marca 2007r. o odmowie przyznania płatności, jak również w utrzymującej ją decyzji z dnia [...] lipca 2007r. organ stwierdził, iż D. T. otrzymał płatności na działki, których nie użytkował, ale nie wskazał jaka okoliczność w zakresie stanu faktycznego była nowa i organowi nie znana. We wszystkich decyzjach organów, które zapadły po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2008 roku także nie wskazano – jaka w istocie okoliczność była okolicznością nową i nieznaną organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej. Nie wskazano jej także w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r. i uchylającej ją decyzji dnia [...] listopada 2010r, aczkolwiek w tej właśnie decyzji wytknięto to uchybienie organowi I instancji. Tymczasem w toku postępowania wznowionego, prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego organ zobowiązany jest ustalić czy wystąpiła podstawa wznowieni, a więc czy faktycznie okoliczność, że D. T. nie użytkował swojej działki była nowa, a przede wszystkim czy była organowi nie znana. Analiza akt dowodzi, że po złożeniu wniosku o przyznanie płatności organ wezwał w dniu 27 lipca 2004 D. T. do złożenia wyjaśnień w kwestii danych we wnioskach złożonych przez producentów. Organ więc już w dacie wezwania miał wiedzę o złożeniu wniosków przez dwóch producentów - co przyznano zresztą w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Na skutek tego wezwania – w dniu 2 sierpnia 2004r D. T. przekazał organowi pismo przewodnie wraz z załącznikami tj. postanowieniem o dziale spadku, postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, oświadczeniem z dnia 15 maja 2002 i 18 marca 2004 skierowanym do A. L., wypisie z rejestru gruntów, zaświadczeniem z Urzędu Skarbowego, wyciągiem z wykazu zmian gruntowych. Z oświadczeń kierowanych do A. L. i wypisów z rejestru gruntów jednoznacznie wynikało, że to A. L. wydzierżawia grunty D. T. Potwierdził to także złożony w tym samym roku przez drugiego producenta wniosek o dopłaty. Niespornym jest więc, iż w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności okoliczność ta była okolicznością istotną z punktu widzenia art. 2 ust.1 ustawy o dopłatach bezpośrednich do gruntów rolnych, ale była też okolicznością znaną organowi. Postępowanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane na wniosek producenta rolnego. Wszystkie złożone wnioski podlegają szczegółowej kontroli – dane w nich zawarte dotyczące zadeklarowanych działek ewidencyjnych i działek rolnych są m.in porównywane z bazami danych w tym m.in. bazą ewidencji gruntów i budynków. Dokumentem ułatwiającym weryfikacje wniosku jest niewątpliwie odpowiedni wypis z rejestr gruntów, w którym obok właściciela uwidacznia się jego aktualnego użytkownika. Konieczność kontrolowania złożonych wniosków w zakresie danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków wynika też bezpośrednio art. 20 ust.1 rozporządzenia rady (WE) nr 1782/20023 z dnia 29 września 2003 r ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników , zgodnie z którym system identyfikacji działek rolnych podanych we wniosku o dopłaty jest ustanawiany m.in. na podstawie dokumentów ewidencji gruntów. Organ dysponując przed wydaniem decyzji wypisem z ewidencji gruntów rolnych miał obowiązek przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, wypis ten bowiem dostarczył organowi D. T. jeszcze w sierpniu 2004 roku. Podkreślić w tym miejscu należy, iż przez pojęcie nowych okoliczności rozumieć należy zarówno okoliczności nowo odkryte przez organ, ale i te po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Skoro więc fakt zawarcia umowy dzierżawy był niesporny - to wątpliwości co do podmiotu uprawnionego do dopłat winny być rozstrzygnięte w postępowaniu zwyczajnym. Zakres postępowania wznowieniowego jest bowiem węższy aniżeli postępowania zwyczajnego i ogranicza się do badania podstaw wskazanych przez wnioskodawcę czy przez organ w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu. Jednakże organ zaniechał czynności dowodowych i przyznał dopłaty Skarżącemu , bez wnikliwego rozpatrzenia złożonych dokumentów. Dodać też należy, iż w dniu 13 września 2004 roku D. T. skierował do A. L. kolejne pismo, z którego jednoznacznie wynikało, iż użytkuje ona nadal jego grunty. Pismo to przesłane zostało zarówno do Biura Powiatowego ARiMR w K., jak i S.. Dokument ten dotarł do BPARiMR w S. - o czym świadczy treść pisma z dnia 18 stycznia 2005r. podpisanego przez Kierownika Biura Powiatowego w S. Był to więc kolejny dokument informujący o trwającej dzierżawie gruntów dostarczony organom przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności. Z pisma tego wynika, iż w toku postępowania z odwołania A. L. zgromadzono materiał dowodowy , z którego niezbicie wynikało, że to ona użytkowała grunty. Jak wyżej wspomniano – pismo nosiło datę 13 września 2004 roku i przesłane zostało organom w K. i S. To samo pismo stało się więc podstawą do wydania decyzji o przyznaniu płatności tak D. T., jak i A. L. i to w tej samej dacie, bo w dniu [...] listopada 2004 roku. Zdaniem Sądu - analiza i ocena znanych organom w postępowaniu zwyczajnym okoliczności i dowodów winna prowadzić do tych samych ustaleń, co w postępowaniu objętym zaskarżoną decyzją. W rezultacie doszło więc do odmiennej oceny tego samego stanu faktycznego. I bez znaczenia w tym kontekście pozostają czynności przeprowadzone przez organ dopiero po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tj. w roku 2008 i 2009. Bowiem wyłącznie błędna ocena okoliczności faktycznych i niedostateczne przeprowadzenie postępowania dowodowego było przyczyną przyznania płatności, a nie okoliczność nie znana organowi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji poprzedzającej organ nie wskazał i nie wyjaśnił zaistniałej jego zdaniem przyczyny wznowienia postępowania, co uniemożliwia sądową kontrolę zasadności wznowienia postępowania. Powyższe procesowe zaniechania organu oznaczały naruszenie art.7( zasady wyjaśniania stanu faktycznego sprawy), art.8 (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) oraz art.107§3 Kpa , mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organu I i II instancji, gdyż uwzględniając treść art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, jest to rozstrzygnięcie wystarczające dla ram tego postępowania i konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego. Decyzją poprzedzającą bowiem bezpośrednio decyzję organu I instancji była decyzja z dnia [...] listopada 2010 roku uchylająca decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2010r o odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych. Ta z kolei decyzja poprzedzona została wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 roku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. To orzeczenie określa maksymalny zakres kontroli, poza który sąd wyjść nie może. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art.145 §1 pkt. 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, a o wykonalności na podstawie art. 152 cytowanej ustawy.