III SA/Po 687/18

Dnia 20 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi M.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] z dnia [...] września 2018 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę W dniu [...] sierpnia 2018 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] Inspektorat w [...] wpłynął wniosek M.K., zwanej dalej skarżącą, o umorzenie wszelkich nie spłaconych dotychczas zaległości powstałych z tytułu niepłacenia składek wraz z odsetkami, ewentualnie umorzenie części niespłaconych zaległości powstałych z tytułu nie spłaconych składek wraz z odsetkami, a w pozostałej części zmniejszenie rat wynikających z zawartej ugody. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] Inspektorat w [...] odmówił na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1988 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778) zwanej dalej: u.s.u.s., wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie składek na: 1. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od [...]/2013 do [...]/2015 od [...]/2015 do [...]/2015, w kwocie [...] zł; 2. Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od [...]/2013 do [...]/2015, w kwocie [...] zł; za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Nadto podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a, art. 83b ust. 1 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na: 1. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od [...]/2013 do [...]/2015 od [...]/2015 do [...]/2015, w kwocie [...] zł w tym z tytułu: - składek w kwocie [...] zł, - odsetek w kwocie [...] zł; 2. Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od [...]/2013 do [...]/2015 z tytułu odsetek, w kwocie [...] zł; 3. Fundusz Pracy za okres od [...]/2014 do [...]/2015, od [...]/2015 do [...]/2015 w kwocie [...] zł w tym z tytułu: - składek w kwocie [...] zł, - odsetek w kwocie [...] zł, za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W uzasadnieniu organ wskazał, że na koncie strony figurują, między innymi, zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Zgodnie z treścią art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, na podstawie którego ZUS umarza należności z tytułu składek. W przepisie tym ustawodawca użył sformułowania "nie stosuje się". Oznacza to, że w stosunku do wskazanych w nim należności Zakład nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. Dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego, jak i negatywnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy nie są one całkowicie nieściągalne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie może opłacić tych należności. Oznacza to, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie płatnika składek, przepis ten nie ma zastosowania. W uzasadnieniu wskazano, że z treści art. 30 u.s.u.s wynika, iż do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, na podstawie którego ZUS umarza należności. W konsekwencji Zakład nie może zatem podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie tego przepisu. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona podniosła, że organ odniósł się jedynie do części długu, a skarżąca ma ciężką sytuację tym bardziej, że toczą się wobec skarżącej postępowania komornicze. Decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] Inspektorat w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację organu I instancji, tj. odniósł się do treści art. 30 i art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez brak jego zastosowania, art. 7, 8 i 77 K.p.a., a także wadliwe uzasadnienie decyzji uniemożliwiające kontrolę instancyjną przez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej, a nadto wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia kontrolę instancyjną. W uzasadnieniu Skarżąca stwierdziła, że jest w ciężkiej sytuacji materialnej oraz ma problemy zdrowotne. Skarżąca w dniu [...] maja 2016 r. zawarła z ZUS umowę o rozłożenie na raty należności z tytułu składek na mocy której to ugody rozłożona została spłata przedmiotowych świadczeń. Ponadto całemu zadłużeniu winni są syn z synową, którzy prowadzili działalność w jej imieniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określają przepisy u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują sytuacje dające możliwość ubiegania się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Kwestie związane z podleganiem ubezpieczeniom społecznym, ubezpieczeniu zdrowotnemu, ubezpieczeniu na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych określają przepisy ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 – O systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2017.1718 t. j.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 – 4. Stosownie do art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 30 u.s.u.s. ustawa zaś stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika zatem, że mogą być umarzane wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (ustawową definicję płatnika składek ustawodawca podał w art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, finansowanych przez samych pracowników. Podobne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 461/13, w którym wskazał, że wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s., oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Rola jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że zasadnie organ uznał, iż w przypadku składek finansowanych przez osoby niebędące ich płatnikami ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości ich umorzenia. Także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy tylko i wyłącznie ubezpieczonych będących płatnikami i tylko w zakresie składek opłacanych na ich własne ubezpieczenie (zob. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, pod red. J. Wentocha – Rekowskiego, Toruń Warszawa 2007 s. 220). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 października 2006 r. sygn. III UK 84/06 (OSNP 2007, nr 19-20, poz. 287) wyjaśnił, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy wyraźnie należności składkowych "ubezpieczonych", tj. ich własnych obciążeń z tego tytułu. Rozporządzenie wykonawcze z dnia 31 lipca 2003 r. wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. już w § 1 precyzuje, że określa szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek. W § 2 rozporządzenie definiuje na swój użytek pojęcie "należności z tytułu składek", jako należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami. To właśnie te należności Zakład może umorzyć, jeżeli zobowiązany wykaże, że ich opłacenie pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przy powołanym brzmieniu przepisów prawa nie ma żadnej wątpliwości, że w oparciu o te regulacje, pomimo braku całkowitej nieściągalności, mogą być umarzane tylko składki ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami. Zatem słusznie organ stwierdził, że nie ma podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, na podstawie m. in. art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 83b ust. 1 u.s.u.s, a także na podstawie art. 61 a § 1 Kpa w zw. z art.28 ust. 3a. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na podstawie art 61 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 83b u.s.u.s. jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Z powyższego wynika zatem, że w przypadku stwierdzenia przez organ, iż zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, Zakład wydaje decyzję w tym przedmiocie. W ocenie Sądu, organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.