III SA/Po 689/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2007r. na posiedzeniu niejawnym skargi M. W. na czynność Agencji Rynku Rolnego Oddział Terenowy w P. w przedmiocie przyznania dopłaty postanawia odrzucić skargę /-/M. Ławniczak KS d Pismem z dnia (...) (nadanym w urzędzie pocztowym dnia (...). - 3 akt sądowych) M. W. wniósł skargę na pozostawienie bez rozpoznania przez Dyrektora Agencji Rynku Rolnego Oddział Terenowy w P. wniosku z dnia (...) o przyznanie dopłaty z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany dla producentów rolnych, którzy w 2006r. ponieśli szkodę w uprawach spowodowaną dotknięciem ich gospodarstw suszą z uwagi, iż wniosek nie spełnia wymogów formalno-prawnych niezbędnych do jego rozpoznania - kopia protokołu oszacowania szkód nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem przez kierownika ośrodka pomocy społecznej lub upoważnionego pracownika. Zdaniem skarżącego nikt go nie poinformował, iż dokument musi być potwierdzony przez kierownika ośrodka pomocy społecznej i w związku z tym pozostawienie wniosku bez rozpoznawania jest dla nie go krzywdzące, ponieważ nie rozwiązuje problemu dopłat o jakie wystąpił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie rozważyć należy charakter prawny pozostawienia podania bez rozpoznania. Przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego kwestii tej nie rozstrzygają. W doktrynie i orzecznictwie sądowym upowszechnione jest jednak stanowisko, że czynność procesowa polegająca na pozostawieniu podania bez rozpoznania nie ma określonej formy procesowej w postaci decyzji lub postanowienia, gdyż jest dokonaniem czynności nie wywołującej żadnych skutków zarówno materialnoprawnych, jak i procesowych. Wskazuje ona jedynie, iż podanie zawiera wadę określoną w art. 64 § 2 kpa i z tego względu podanie to stało się bezskuteczne z mocy prawa (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005r., s. 179, J. Zimermann w glosie do wyroku NSA z dnia 03 lutego 1992r., sygn. akt IV SA 1377/91-OSP 1993r. zeszyt 10, poz. 205, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996r. sygn. akt II SA 1473/94- ONSA 1997r., nr 3, poz. 114). Podzielając w pełni powyższy pogląd odnośnie prawnej formy pozostawienia podania bez rozpoznania, należało z kolei ustalić czy i jaki środek zaskarżenia przysługuje na czynność podjętą przez organ w trybie art. 64 § 2 kpa, wyrażoną w formie pisemnej, zgodnie z wynikającą z art. 14 kpa zasadą pisemności postępowania. Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nie jest aktem ani czynnością o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej u.p.p.s.a., stąd na pismo informujące o pozostawieniu podania bez rozpoznania nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jak już wyżej wskazano, pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest rozstrzygnięciem administracyjnym (aktem administracyjnym) i nie wywiera żadnych skutków. Czynność ta nie ustala zatem, ani nie stwierdza czy nie potwierdza, jakiegokolwiek uprawnienia albo obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego; nie odmawia też jego ustalenia, stwierdzenia bądź potwierdzenia. Powyższe przesądza o przyjęciu, iż pozostawienie podania bez rozpoznania jest powstrzymywaniem się przez organ administracji publicznej od merytorycznego rozpatrzenia sprawy.; jest zatem nierozpatrzeniem sprawy w terminie, czyli bezczynnością organu w sytuacji, gdy podanie zmierzało do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego i uzyskania aktu rozstrzygającego o uprawnieniach strony. Z tego względu zasadność pozostawienia podania bez rozpoznania strona może kwestionować w drodze skargi na bezczynność organu. W uzasadnieniu uchwały z dnia 08 czerwca 2000r., sygn. akt III ZP 11/00 - OSNAPU 2000 nr 19. poz. 702 Sąd Najwyższy podkreślił, że pozostawienie podania bez rozpoznania, także na podstawie art. 64 § 2 kpa, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku załatwienia tego podania w sposób zgodny z zasadą praworządności. Wskazał również, iż w każdym wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenia prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania, przysługuje na ogólnych zasadach skarga na bezczynność organu z zachowaniem trybu określonego w art. 52 u.p.p.s.a. Takie samo stanowisko, co do możliwości zwalczania bezczynności organu w razie pozostawienia podania bez rozpoznania w drodze zażalenia poprzedzającego skargę na bezczynność, prezentowane jest również w doktrynie. Środkiem, o jakim mowa, służącym stronie w przypadku bezczynności organu i przewidzianym przez ustawodawcę w przepisach proceduralnych, jest określone w art. 37 kpa, zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 kpa. W wyniku rozpatrzenia zażalenia organ wyższego stopnia może stosować określone sformalizowane środki prawne, w tym również uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy. Tenże właśnie środek prawny strona, której podanie zostało pozostawione bez rozpoznania, zobowiązana jest wykorzystać przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, by skutecznie wszcząć postępowanie sądowoadministracyjne. Zaznaczyć przy tym należy, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 kpa nie jest ograniczone jakimkolwiek terminem. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie dopłaty z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany dla producentów rolnych, którzy w 2006 roku ponieśli szkodę w uprawach spowodowaną dotknięciem ich gospodarstw suszą., w wyniku czego Dyrektor Agencji Rynku Rolnego Oddział Terenowy w P. pozostawił ten wniosek bez rozpoznania. Organ powstrzymał się zatem od rozpatrzenia wniosku i od załatwienia sprawy w drodze aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia), jaki powinien zostać wydany w świetle przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2004r. Nr 42, poz. 386 ze zm.). Złożony przez skarżącego wniosek powinien zatem wszcząć postępowanie administracyjne, do czego jednak nie doszło wobec czynności pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Z tego względu należało uznać, że skarżącemu, który w istocie domagał się merytorycznego rozstrzygnięcia złożonego wniosku, przysługiwał - wobec braku podjęcia takiego rozstrzygnięcia przez organ - środek zaskarżenia w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia jakim jest zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 1 powołanej wyżej ustawy Prezes Agencji Rynku Rolnego w Warszawie. Ponadto podkreślenia wymaga, iż skarżący przed wniesieniem skargi, pomimo błędnego pouczenia o wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa w myśl art. 52 § 3, 53 § 2 i art. 54 § 1 u.p.p.s.a, a nie o środku służącym do zwalczania bezczynności jakim jest zażalenie, nie wyczerpał koniecznego trybu. Wskazać tutaj należy, iż dla wystąpienia skutku przewidzianego w przepisie art. 112 kpa, który stanowi, iż "błędnie pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia", nie jest wystarczające błędne pouczenie, lecz konieczne jest aby strona zastosowała się do tego pouczenia, tj. zgodnie z pouczeniem wniosła środek zaskarżenia (patrz: postanowienie z dnia 22.06.2007r. WSA w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 1441/07). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodziła, gdyż skarżący w ogóle nie zastosował się do pouczenia i wniósł skargę bez wyczerpania koniecznego trybu. Jak już wyżej wspomniano skarżącemu, zgodnie z art. 37 kpa przysługiwało zażalenie, o czym jednak nie został pouczony. Termin do jego wniesienia nie został określony w przepisie, a wobec tego może ono być wniesione w każdym czasie, gdy organ pozostaje w zwłoce w stosunku do terminu załatwienia sprawy. Nawet gdyby skarżący został prawidłowo pouczony o trybie jaki musi wyczerpać przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego to biorąc pod uwagę stan faktyczny istniejący w dniu wniesienia skargi przyjąć należy, iż również nie wyczerpał koniecznego trybu i w związku z powyższym skarga w tym wypadku okazała się przedwczesna. W tej sytuacji uznając skargę za niedopuszczalną Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. /-/M. Ławniczak KS d