III SA/Po 69/18

Dnia 22 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi F. w B. na orzeczenie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę Zarząd Województwa [...] jako Instytucja Zarządzająca [...] Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020 w dniu [...].05.2017 r. ogłosiła nabór wniosków w ramach konkursu nr [...] Poddziałania 6.3.1 Samozatrudnienie i przedsiębiorczość. Skarżąca F. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]". Organ poinformował Skarżącą, iż podczas oceny formalno-merytorycznej wniosek uzyskał 114,5 pkt. i został skierowany do kolejnego etapu - negocjacji. W toku negocjacji miała zostać wyjaśniona i podlegać dalszej ocenie w ramach ogólnego kryterium merytorycznego zerojedynkowego między innymi kwestia potencjału finansowego. W toku negocjacji przeprowadzonych w formie ustnej, które odbyły się 17.11.2017 r.- ( protokół negocjacji z dnia 17.11.2017r. k.72 akt ) wnioskodawczyni została zobowiązana do przesłania do organu wyjaśnień odnoszących się do potencjału finansowego, poprzez wskazanie obrotów poszczególnych partnerów w celu oceny potencjału finansowego każdego z nich i uzupełnienia zapisów wniosku zgodnie z uwagą osób oceniających.. Pismem z 20.11.17r. strona poinformowała ,że łączne obroty (zgodnie z definicją zawartą w Instrukcji) wnioskodawcy i partnerów za rok 2016 wynoszą 90 160 882,16zł, w tym O. 13 010 zł. Wnioskodawczyni w roku 2016 pomimo realizacji projektu [...] (I edycja) nie generowała obrotów finansowych. Strona wyjaśniła, że wnosi do projektu przede wszystkim wkład społeczny – pracę osób związanych z fundacją, a więc nie są generowane przepływy finansowe. Podobna sytuacja dotyczy partnera wnoszącego do projektu wkład – sale wykładowe. Zdaniem strony nie ma zagrożenia dla przepływów finansowych, gdyż one nie występują. Podniosła także, że w części 5.3 projektu Potencjał i doświadczenie Projektodawcy zostało wskazane, że wspólnie z partnerem (O.) do realizacji projektu wniesie prywatne zasoby finansowe oraz, że udostępniony zostanie potencjał finansowy zewnętrzny podmiotów współpracujących z F. w wysokości ok.300 000 zł, co umożliwi bezproblemowa realizację i rozliczenie projektu. Pismem z [...].11.17 roku organ poinformował stronę, iż negocjacje zostały zakończone wynikiem negatywnym, co oznaczało niespełnienie przez projekt ogólnego kryterium merytorycznego zerojedynkowego dotyczącego etapu negocjacji. Skarżąca złożyła protest, który orzeczeniem Komisji Odwoławczej z dnia [...].01.18 roku nie został uwzględniony. Odnosząc się do zarzutów protestu Komisja Odwoławcza wyjaśniła, że stronie nie przysługuje prawo do wniesienia protestu w zakresie ogólnych kryteriów merytorycznych punktowych, ponieważ te zostały ocenione pozytywnie. Projekt po skierowaniu do etapu negocjacji nie spełnił kryterium nr 1 dotyczącego etapu negocjacji i prawidłowość negatywnej ocena projektu w ramach tego kryterium podlega ocenie w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Komisji Odwoławczej wnioskodawczyni jako lider projektu nie posiada wystarczającego potencjału finansowego, pozwalającego na jego prawidłową realizację i ewentualne dochodzenie roszczeń przez organ. Negatywna ocena potencjału finansowego na etapie negocjacji nie podważa oceny wcześniej dokonanej na etapie formalno-merytorycznym. Analiza kart ocen wskazuje na przyczyny skierowania wniosku do etapu negocjacji w zakresie potencjału finansowego. Komisja przyznała, że zasadnie strona podnosi, iż zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach [...] na lata 2014-2020 ocena potencjału finansowego przeprowadzana jest na podstawie rocznych łącznych obrotów wnioskodawcy i partnerów. Jednak zdaniem Komisji należy mieć na uwadze, iż rola partnerów powinna opierać się na proporcjonalnym zaangażowaniu, mieć charakter uzupełniający oraz wspierający a nie dominujący w udziale finansowym oraz potencjale finansowym , który co do zasady wykazywany jest łącznie zaś rozpatrywany oddzielnie dla każdego partnera. Tym bardziej, że przy ocenie potencjału finansowego zgodnie z zapisami instrukcji należy brać pod uwagę możliwość ewentualnego dochodzenia zwrotu przyznanych środków finansowych. Komisja Odwoławcza wyjaśniła, że wnioskodawca nie musi posiadać obrotów wynoszących dokładnie tyle samo, co wartość całego projektu, gdyż brakujące środki może uzupełnić partner/partnerzy. Zdaniem Komisji posiadanie potencjału finansowego – w przypadku strony na poziomie 4,32 % wartości projektu i w praktyce finansowanie projektu przez partnerów, którzy nie są stroną umowy prowadzi do sytuacji finansowania projektu przez podmioty, które nie odpowiadają za jego prawidłową realizację przed IOK. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu F. wniosła o stwierdzenie że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie pkt 5.3 Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 w ramach osi priorytetowych współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego, [...], maj 2017 r., polegające na dokonaniu oceny potencjału finansowego oddzielnie dla każdego partnera, podczas gdy wskazany zapis Instrukcji stanowi, że ocena potencjału finansowego polega na porównaniu rocznego poziomu wydatków z rocznymi obrotami wnioskodawcy albo w przypadku projektów partnerskich - z rocznymi łącznymi obrotami wnioskodawcy i partnera, co miało istotny wpływ na wynik oceny formalno- merytorycznej wniosku. 2. naruszenie pkt 1) lit b) Rozdziału 4 Wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 -2020, Warszawa, 6 marca 2017 r., poprzez naruszenie zasady rzetelności i posłużenie się w pisemnym uzasadnieniu negocjacji (pismo z dnia 24.11.2017 r.) przypuszczeniem i wątpliwościami podczas gdy wskazany zapis wprost stanowi, że uzasadnienie nie może być formułowane jako przypuszczenie lub wątpliwości, co miało istotny wpływ na wynik oceny formalno- merytorycznej wniosku 3. naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. 2014 poz. 1146 z późn. zm.), polegające na zakwestionowaniu zasadności powstania partnerstwa i udziału w projekcie partnerów wspólnie realizujących projekt, podczas gdy ww. przepis stanowi, że w celu wspólnej realizacji projektu, może zostać utworzone partnerstwo przez podmioty wnoszące do projektu zasoby ludzkie, organizacyjne, techniczne lub finansowe, realizujące wspólnie projekt, co miało istotny wpływ na wynik oceny formalno-merytorycznej wniosku. Strona skarżąca zarzuciła także błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na wynik postępowania poprzez przyjęcie; 1. w części IV Karty oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu konkursowego w ramach [...] 2014+, (KARTA NR 1) pod nazwą Potencjał i doświadczenie projektodawcy i partnerów, w pkt 11 a) Doświadczanie w obszarze, w którym będzie udzielane wsparcie przewidziane w ramach projektu, że skarżąca nie wskazała instytucji, które mogą potwierdzić opisany potencjał społeczny wnioskodawcy i partnerów podczas gdy we wniosku o dofinansowanie, w części 5.3. Potencjał i doświadczenie Projektodawcy skarżąca wprost wskazała podmiot, który może potwierdzić potencjał społeczny wnioskodawcy i partnerów - strona 28 wniosku o dofinansowanie projektu. 2. w części IV Karty oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu konkursowego w ramach [...] 2014+, (KARTA NR 1) pod nazwą Potencjał i doświadczenie projektodawcy i partnerów, w pkt 10 b) Potencjał kadrowy/ merytoryczny, że skarżąca nie wskazała, czy kadra którą wskazała w ramach projektu jest na stałe z nią współpracująca, podczas gdy we wniosku o dofinansowanie, w części 5.3. Potencjał i doświadczenie Projektodawcy, skarżąca wprost wskazała kadrę na stale z nią współpracującą a także sposób wykonywania przez tą kadrę usług (wysokość etatu, umowa wolontariatu) - strona 27 i 28 wniosku o dofinansowanie projektu. 3. w część IV Karty oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu konkursowego w ramach [...] 2014+, (KARTA NR 2), pod nazwą Potencjał i doświadczenie projektodawcy i partnerów, w pkt 10 b) Potencjał kadrowy/ merytoryczny, że skarżąca nie wskazała personelu kluczowego projektu, podczas gdy we wniosku o dofinansowanie, w części 5.3. Potencjał i doświadczenie Projektodawcy, skarżąca wprost wskazała personel kluczowy dla projektu - strona 27 i 28 wniosku o dofinansowanie projektu, a w konsekwencji w/w naruszeń przyjęcie, że negocjacje ustne projektu pt. "[...]" zakończyły się wynikiem negatywnym i w konsekwencji niespełnienia przez skarżącą ogólnego kryterium merytorycznego zerojedynkowego dotyczącego etapu negocjacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej: "ustawa"), w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.). Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin konkursu powinien regulować szereg kwestii dotyczących postępowania w sprawie dofinansowania projektów, w tym w szczególności: przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu; formę konkursu; termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek; wzór wniosku o dofinansowanie projektu; kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia; środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy; sposób podania do publicznej wiadomości wyników konkursu; formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu konkursu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych, przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany m.in. jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, stanowi kryterium oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Regulaminem stanowi swoiste uszczegółowienie, które wynika ze szczególnego charakteru prowadzonego postępowania konkursowego. W zależności od rodzaju przyjętego sposobu realizacji postępowania konkursowego w regulaminie sprecyzowane są wymogi konkursowe, które obowiązują wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie. Spór w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości oceny wniosku od dofinansowanie projektu pt. "[...]" złożonego przez F. w B. W rozpoznawanej sprawie Komisja oceny projektów oraz Komisja Odwoławcza stwierdziły, że przedmiotowy projekt na etapie negocjacji, nie spełnił kryterium merytorycznego zerojedynkowego, przez co został oceniony negatywnie. Zgodnie z postanowieniami regulaminu konkursu nr [...], Oś Priorytetowa 6 Rynek Pracy, Działanie 6.3 Samozatrudnienie i przedsiębiorczość, Poddziałanie 6.3.1 Samozatrudnienie i przedsiębiorczość do którego strona skarżąca zgłosiła projekt ocena dokonywana jest etapami (pkt 2.6.16. regulaminu). Pierwszym etapem jest ocena formalno-merytoryczna a kolejnym negocjacje. W wyniku oceny formalno-merytorycznej wniosek strony został oceniony pozytywnie. Uzyskał łącznie 114,5 pkt. i został umieszczony na liście projektów skierowanych do kolejnego etapu, tj. negocjacji , o czy strona została poinformowana pismem z [...].11.2017 roku. Analiza zapisów kart oceny formalno-merytorycznej wskazuje ,że jednym z zagadnień skierowanym do etapu negocjacji przez obu ekspertów oceniających była konieczność poczynienia szczegółowych ustaleń ,zgodnie z uwagami oceniających opisanymi w kartach oceny lp.10a cz. IV – Potencjał i doświadczenie projektodawcy i partnerów, zaangażowanie potencjału projektodawcy i partnerów (jeżeli projekt jest realizowany w partnerstwie, potencjał finansowy – dotyczących potencjału finansowego . Oceniający zwrócili uwagę, że łączne obroty wszystkich partnerów za rok 2016 to ponad 90 mln. zł, a więc znacznie przekraczają kwotę zaplanowanego budżetu w projekcie. Jednak w związku z tym, że udział finansowy partnera O. jest zdecydowanie wyższy niż wnioskodawcy należy wskazać obroty poszczególnych partnerów w celu oceny potencjału finansowego każdego z nich. Ponadto zdaniem oceniających należy zastanowić się nad zasadnością partnerstwa w przedmiotowym projekcie z uwagi na nieco ponad 5% udział finansowy w projekcie wnioskodawcy, odpowiedzialnym za realizację projektu. Strona przystępując do negocjacji była poinformowana, że negocjacje nie są równoznaczne z przyznaniem dofinansowania (pkt 2.5.31. regulaminu). Z przeprowadzonych ustnych negocjacji sporządzono protokół zgodnie z wymogiem określonym w pkt 2.5.37. regulaminu i strona została zobowiązana do uzupełnienia zapisów wniosku zgodnie z uwagami oceniających zawartymi w kartach oceny formalno-merytorycznej dotyczących potencjału finansowego. Udzielone przez stronę skarżącą uzupełnienie zapisów wniosku – pismo z dnia 20.11.2017 roku podlegało ocenie zgodnie z postanowieniem pkt. 4.7.1 regulaminu, który stanowi, że etap negocjacji wniosków złożonych w ramach konkursu prowadzony jest w oparciu o ogólne kryterium merytoryczne zero-jedynkowe, tj. negocjacje zakończyły się wynikiem pozytywnym (zostały udzielone informacje i wyjaśnienia lub spełnione zostały warunki/wprowadzone korekty określone przez oceniających lub przewodniczącego KOP oraz do projektu nie wprowadzono innych nieuzgodnionych w ramach negocjacji zmian). Niespełnienie ww. kryterium skutkuje odrzuceniem wniosku. W rozpatrywanej sprawie wniosek strony został na etapie negocjacji oceniony negatywnie z uwagi na niskie zaangażowanie finansowe wnioskodawcy i dominujący udział partnerów w finansowaniu projektu, co zdaniem organu nie gwarantuje w przyszłości ewentualnego skutecznego zwrotu przyznanych środków od wnioskodawcy jako podmiotu odpowiedzialnego za realizację projektu. Zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi ocena projektu odpowiada prawu. Błędnie w skardze wywodzi skarżący, że w wyniku dokonanej oceny negatywnej na etapie negocjacji obniżono punktację przyznaną wnioskowi w pierwszym etapie oceny formalno-merytorycznej. Informując stronę o wyniku negatywnym przeprowadzonych negocjacji organ wyjaśnił przyczyny nie spełnienia kryterium merytorycznego dotyczącego tego etapu. Przystępując do wybranego konkursu skarżący znał zapisy regulaminu opisane powyżej i został poinformowany, że potencjał finansowy będzie przedmiotem wyjaśnień na etapie negocjacji. Wniosek strony przeszedł do etapu negocjacji albowiem uzyskał pozytywną ocenę formalno- merytoryczną – I etap oceny. Dalsza negatywna ocena w kolejnym etapie oceny projektu nie oznacza zgodnie z postanowieniami konkursu obniżenia punktacji już przyznanej . Nie spełnienie kryterium zerojedynkowego merytorycznego ma jedynie ten skutek, że projekt skarżącego nie zostaje wybrany do dofinansowania. Sąd stwierdza, że w toku negocjacji wyjaśniana była kwestia potencjału finansowego zgodnie z zaleceniami oceniających zawartymi w kartach ocen. Zalecenia oceniających i dalsza ocena projektu odpowiada zapisom pkt 5.3 Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 w ramach osi priorytetowych współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego , że ocena potencjału finansowego dokonywana jest w kontekście planowanych rocznych wydatków w projekcie (zgodnie z budżetem projektu) i polega na porównaniu rocznego poziomu wydatków z rocznymi obrotami wnioskodawcy albo – w przypadku projektów partnerskich – z rocznymi łącznymi obrotami wnioskodawcy i partnerów (o ile budżet projektu uwzględnia wydatki partnera) za poprzedni rok obrotowy. Na podstawie zamieszczonych informacji dokonywana jest ocena zdolności do płynnej obsługi finansowej projektu oraz ocena merytoryczna potencjału, jaki wnioskodawca planuje zaangażować. Sprawdzeniu podlega czy wnioskodawca/partnerzy posiada/posiadają potencjał pozwalający realizować projekt w ramach założonego budżetu oraz bezproblemowe rozliczenie projektu. Według instrukcji potencjał mierzony wielkością obrotów w stosunku do wydatków projektu ma na celu wykazanie możliwości ewentualnego dochodzenia zwrotu środków dofinansowania, w przypadku wykorzystania ich niezgodnego z przeznaczeniem. Brak potencjału finansowego będzie według instrukcji miał wpływ na ogólną ocenę wniosku o dofinansowanie. Zdaniem Sądu przytoczone powyżej zapisy instrukcji nakładają na organ obowiązek badania potencjału finansowego w odniesieniu do łącznych obrotów wnioskodawcy i partnerów za poprzedni rok obrotowy w odniesieniu do planowanych rocznych wydatków w projekcie pod kątem skutecznego, bezproblemowego rozliczenia realizacji projektu i dochodzenia zwrotu przyznanych środków dofinansowania. Prawidłowo organ przyjął , że rzetelna ocena czy potencjał finansowy projektu gwarantuje w przyszłości efektywne odzyskanie przyznanych środków wymaga bardziej szczegółowych ustaleń poprzez badanie indywidualnego zaangażowania finansowego każdego z podmiotów w ramach łącznych obrotów wnioskodawcy i partnerów. Prawidłowo organ ustalił i ocenił, że niski poziom zaangażowania finansowego skarżącej w potencjale finansowym projektu powoduje, że projekt nie spełnia kryterium merytorycznego etapu negocjacji. Prawidłowo przyjęto , biorąc pod uwagę zapisy instrukcji, że ocena potencjału finansowego wyklucza uwzględnienie wkładu niepieniężnego do czego w dąży strona. Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, że w ramach oceny potencjału finansowego rola partnerów projektu powinna opierać się na proporcjonalnym zaangażowaniu, mieć charakter uzupełniający oraz wspierający, a nie dominujący i kluczowy. Takie rozumienie zasad partnerstwa w odniesieniu do oceny potencjału finansowego nie stanowi naruszenia art. 33 ustawy . Niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia pkt 1) lit b) Rozdziału 4 Wytycznych poprzez naruszenie zasady rzetelności i posłużenie się w pisemnym uzasadnieniu negocjacji (pismo z dnia 24.11.2017 r.) przypuszczeniem i wątpliwościami podczas gdy wskazany zapis stanowi, że uzasadnienie nie może być formułowane jako przypuszczenie lub wątpliwości. W ocenie Sądu uzasadnienie informacji o negatywnym wyniku oceny projektu jest przejrzyste. Organ wskazał w nim konkretne przyczyny niespełnienia przez projekt kryterium zerojedynkowego. Odniósł swoje ustalenia do informacji podanych przez stronę. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów przysługuje wnioskodawcy w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym. Art. 53 ust. 2 definiuje co należy rozumieć przez negatywną ocenę: "Negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania. Zarzuty skargi dotyczące oceny dokonanej w ramach pierwszego etapu oceny wniosku nie podlegają zatem ocenie sądowodministracyjnej. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 61. ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójnosci finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217).