III SA/Po 691/09

Dnia 21 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Marzenna Kosewska ( spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 roku przy udziale sprawy ze skargi G. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 7 lipca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 maja 2009 roku nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu radcy prawnemu P. I. – Kancelaria Radcy Prawnego, P., ul. [...] wynagrodzenie w kwocie [...] ([...] i [...]) złotych uwzględniające podatek od towarów i usług w kwocie [...] ([...] i [...]) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/Sz. Widłak /-/B. Koś /-/M. Kosewska W dniu [...]. G.K. zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 Nr 286 poz. 2870 ze zm.) złożył wniosek do Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie pomocy finansowej na Działanie "Wspieranie Gospodarstw Niskotowarowych" w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Do wniosku dołączono wymagane dokumenty. Z wniosku o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych (Tabela VIII Przedsięwzięcia określone w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego) oraz dołączonego do niego Planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (Tabela 9 Przedsięwzięcia) do osiągnięcia, do końca 3 roku planu, wynika, że producent rolny podjął się realizacji następujących przedsięwzięć: - zakup zwierząt gospodarskich, - zakup maszyn rolniczych, - uzyskanie pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, - osiągnięcie, w okresie pobierania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, corocznej wartości sprzedaży produktów rolnych pochodzących z własnej działalności rolniczej w wysokości co najmniej 20 tys. złotych. Na podstawie zebranych dokumentów Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dnia [...]. wydał decyzję o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Producent rolny w dniu [...] r. dostarczył do Biura Powiatowego oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w którym wskazał na zrealizowanie dwóch przedsięwzięć – zakupu zwierząt gospodarskich i zakupu maszyn rolniczych oraz, że nie zrealizował pozostałych celów z powodu wystąpienia klęski żywiołowej. W dniu [...] r. sprawę dotyczącą wsparcia dla gospodarstwa niskotowarowego metodą analizy ryzyka wytypowano do przeprowadzenia kontroli, którą przeprowadzono na miejscu, zgodnie z art.7 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229 poz. 2273 ze zm.). W wyniku kontroli potwierdzono fakt zakupu zwierząt gospodarskich oraz zakupu maszyn rolniczych. Beneficjent uczestniczył w przeprowadzonych czynnościach kontrolnych i nie wniósł żadnych uwag do sporządzonego protokołu z czynności kontrolnych. Na podstawie dokonanych ustaleń w dniu [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5, uzasadniając ją faktem, iż strona nie zrealizował dwóch przedsięwzięć deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności niskotowarowej, tj. nie uzyskała pomocy finansowej na wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz nie osiągnęła, w okresie pobierania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, corocznej wartości sprzedaży produktów rolnych pochodzących z własnej działalności rolniczej w wysokości co najmniej 20 tys. złotych. W decyzji wskazano również, iż wyjaśnienia wnioskodawcy i dostarczone dokumenty nie spełniają przesłanki zawartej w § 9 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej programem rozwoju obszarów wiejskich. Producent rolny złożył odwołanie od decyzji organu I instancji podnosząc, iż nie zgadza się z tym orzeczeniem, uważa je za krzywdzące oraz naruszające obowiązujące przepisy prawa. Swoje twierdzenie poparł argumentem, iż bezspornym jest fakt wystąpienia suszy na znacznych obszarach gminy Krotoszyn, podkreślając przy tym, iż susza jest rodzajem klaski żywiołowej spowodowanej przez czynniki zewnętrzne, pozaludzkie, przyrodnicze i trudne do przewidzenia. Odwołujący podkreślił jednocześnie, że gdyby nie wystąpienie suszy to zrealizowałby zadeklarowane przedsięwzięcia oraz, że dopełnił nałożonych obowiązków i złożył oświadczenie o niemożliwości realizacji przedsięwzięć ze względu na zaistnienie okoliczności wymienionych w § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał dotychczasową argumentacje Kierownika ARiMR, podniósł również, że tłumaczenia odwołującego nie odpowiadają żadnej z okoliczności wymienionych w § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r., który jasno precyzuje, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności: 1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego; 2) wystąpienie klęski żywiołowej; 3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych; 4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego. Zdaniem organu odwoławczego przedstawione protokoły oszacowania szkód spowodowanych klęską suszy nie stanowią przesłanki do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, gdyż wystąpienie klęski żywiołowej, jak wcześniej wskazał również Kierownik Biura Powiatowego interpretować można jedynie w odniesieniu do ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U Nr 62 poz. 558 ze zm.). Zgodnie z art. 5 tej ustawy, stan klęski żywiołowej wprowadza Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody, określając przyczynę, datę wprowadzenia, obszar, czas trwania stanu klęski żywiołowej. Fakt taki nie miał jednak miejsca w ostatnich latach na terenie województwa wielkopolskiego, a więc co jest jednoznaczne także w gospodarstwie odwołującego. Przedstawione dokumenty obrazują więc jedynie szkody wywołane suszą w uprawach producenta rolnego. Wskazać również należy, iż godnie z art. 3 ust 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej przez klęskę żywiołową rozumie się katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte, tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb informacji działających pod jednolitym kierownictwem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie złożył producent rolny zarzucając naruszenie § 9 ust. 2 i 3 w zw. z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich przez niewłaściwą wykładnię oraz art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu podniósł, że istotnie nie zrealizował dwóch zadeklarowanych przedsięwzięć, jednakże nie zgadza się ze stanowiskiem organów, bowiem wystąpienie suszy na znacznych obszarach gminy jest bezsporne. Zdaniem skarżącego susza jest rodzajem klęski żywiołowej spowodowanej przez czynniki zewnętrzne, pozaludzkie, przyrodnicze i trudne do przewidzenia. Faktem jest też, iż susza która wystąpiła latem 2006 i 2008 roku zniszczyła znaczne obszary upraw powodując dotkliwe straty materialne. Gdyby zaś nie wystąpienie suszy producent rolny zrealizowałby zadeklarowane przedsięwzięcia i osiągnął odpowiednią roczną sprzedaż produktów rolnych. Zdaniem skarżącego dopełnił nałożone prawem obowiązki i złożył oświadczenie o niemożliwości realizacji przedsięwzięć ze względu na zaistnienie okoliczności wymienionych w § 9 ust. 2 rozporządzenia RM. Skoro skutkiem suszy były tak znaczne zniszczenia upraw, to w rezultacie niemożliwe było osiągnięcie rocznej wartości sprzedaży produktów rolnych pochodzących z własnej działalności rolniczej w wysokości co najmniej 20 tys. złotych co wiązało się również z niemożnością uzyskania pomocy finansowej i poprawy dobrostanu zwierząt. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze oraz piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W stanie faktycznym sprawy bezspornym jest, że skarżący otrzymał dofinansowanie w ramach płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W ramach tego programu skarżący określił plan rozwoju swojego gospodarstwa, gdzie wskazał, że zrealizuje cztery cele: - zakup zwierząt gospodarskich, - zakup maszyn rolniczych, - uzyskanie pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, - osiągnięcie, w okresie pobierania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, corocznej wartości sprzedaży produktów rolnych pochodzących z własnej działalności rolniczej w wysokości co najmniej 20 tys. złotych. Bezsporne w sprawie jest również to, że plan ten nie został w pełni zrealizowany. Skarżący nie uzyskał pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz nie osiągnął w okresie pobierania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, corocznej wartości sprzedaży produktów rolnych pochodzących z własnej działalności rolniczej w wysokości co najmniej 20 tys. złotych. Żadna ze stron postępowania tego faktu nie kwestionuje. Jako powód niezrealizowania założonych celów skarżący wskazał zaistnienie klęski żywiołowej w jego gospodarstwie rolnym w postaci suszy. Na dowód tego skarżący powołał kserokopie protokołów sporządzonych przez Komisje powołaną przez Wojewodę wielkopolskiego (k. 20 akt administracyjnych). Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się więc do wykładni pojęcia "klęski żywiołowej", jakim posługuje się przepis § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 tego rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 (zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego i w odpowiednim terminie złożył stosowne oświadczenie). Natomiast zgodnie z § 9 ust. 2 tego rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności: 1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego; 2) wystąpienie klęski żywiołowej; 3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych; 4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego. Jednocześnie wyjaśnić należy, że cytowane rozporządzenie nie definiuje pojęcia klęski żywiołowej. Organ w takiej sytuacji dokonał wykładni tego określenia odnosząc je do rozumienia przedstawionego w ustawie o stanie klęski żywiołowej, zrównując terminy: "klęska żywiołowa" i "stan klęski żywiołowej". Zgodnie z przepisami ustawy o stanie klęski żywiołowej, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, może wprowadzić stan klęski żywiołowej z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody (art. 5 ust. 1 ustawiy o stanie klęski żywiołowej). W rozporządzeniu tym określa się przyczyny, datę wprowadzenia oraz obszar i czas trwania stanu klęski żywiołowej (art. 5 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). W rozumieniu zaś art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej, klęska żywiołowa to katastrofa naturalna lub awaria techniczna, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. Zdaniem Sądu przyjęta przez organy interpretacja spornego terminu, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Pojęcie "klęski żywiołowej" zawarte w § 9 rozporządzenia ma odmienne znaczenie od pojęcia zawartego w ustawie, na które powołują się organy, tj. "stanu klęski żywiołowej". Stan klęski żywiołowej może być wprowadzony na obszarze, na którym wystąpiła klęska żywiołowa, a także na obszarze, na którym wystąpiły lub mogą wystąpić skutki tej klęski. Z przytoczonej powyżej treści przepisu art. 4 ustawy o stanie klęski żywiołowej wynika, iż pojęcie "stanu klęski żywiołowej" jest różne i nietożsame z pojęciem "klęski żywiołowej". Stan klęski żywiołowej wprowadza bowiem Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody na terenach dotkniętych klęską żywiołową. Innymi słowy, stan klęski żywiołowej jest wprowadzany niejako w następstwie wystąpienia klęski żywiołowej. To zaś oznacza, iż w niniejszej sprawie, by zastosować prawidłowo § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, wystarczyło ustalić, że na obszarze gospodarstwa wystąpiła klęska żywiołowa w postaci np. suszy, powodzi, gradu itp., nie było natomiast potrzeby oczekiwania na wprowadzenie stanu klęski żywiołowej w drodze ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62 poz. 558 ze zm.) przez Radę Ministrów. W ocenie Sądu, organy obu instancji w decyzjach dokonały błędnej wykładni § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w odniesieniu do zapisów ustawy o stanie klęski żywiołowej, poprzez utożsamienie terminu "wystąpienie klęski żywiołowej" z terminem "stan klęski żywiołowej". W celu zastosowania możliwości wypłacenia producentowi rolnemu płatności w 4 i 5 roku płatności dla gospodarstwa niskotowarowego przewidzianej w ust. 2 § 9 rozporządzenia, w toku prowadzonego postępowania rzeczą organów administracji jest ustalenie czy wystąpiły okoliczności klęski żywiołowej, przez którą rozumie się klęskę naturalną rozumianą jako zdarzenie związane z działaniem sił natury, w szczególności wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi albo też działanie innego żywiołu. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji wezmą pod uwagę wykładnię § 9 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia przedstawioną przez Sąd. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił decyzje obu instancji. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ Sz. Widłak /-/ B. Koś /-/ M. Kosewska