III SA/Po 691/18

Dnia 6 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019r. przy udziale sprawy ze skargi K. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] na rzecz skarżącej K. D. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Prawomocnym wyrokiem z 22 listopada 2017, III SA/Po 731/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając skargę K. D. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek - uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 – 3 i ust. 4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963, dalej jako u.s.u.s.) odmówił K. D., jako spadkobiercy po płatniku składek - A. J., umorzenia: 1. należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek i odsetek za zwłokę w tym : - składek na ubezpieczenie społeczne za okres 06/2003-06/2004, 08/2004-12/2004, 02/2005-08/2007 i 03/2008-05/2008 - składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 12/2007-02/2008 - składek na Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 06/2003-06/2004, 08/2004-12/2004, 02/2005-08/2007 i 11/2007-05/2008 2. należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek na własne: - ubezpieczenie zdrowotne za okres 12/2007-02/2008 - Fundusz Pracy za okres 11/2007-02/2008. W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, że wnioskodawca wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek z powołaniem się na trudną sytuację finansową. Odpowiedzialność w tym zakresie wynika z decyzji ZUS z dnia [...].06.2015 r. o odpowiedzialności skarżącej jako spadkobiercy A. J. za jego zobowiązania wobec ZUS. Na podstawie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające umorzenie wskazanych należności. Skarżąca jest bowiem zatrudniona na podstawie umowy o pracę z wynagrodzeniem średnio [...] zł miesięcznie brutto. Jej mąż nie uzyskuje żadnych dochodów. Miesięczne wydatki dotyczące utrzymania wynoszą [...] zł. Jest ona właścicielem nieruchomości i samochodu osobowego z 2006 r. Po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. Uchylając tą decyzję opisanym na wstępie prawomocnym wyrokiem z 22 listopada 2017, III SA/Po 731/17 WSA w Poznaniu w uzasadnieniu napisał, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja ZUS utrzymująca w mocy decyzję, którą odmówiono skarżącej umorzenia określonych należności. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w świetle wskazanych wyżej przepisów, w pierwszej kolejności, należy odnieść się do kwestii istnienia należności z tytułu składek, objętych wnioskiem skarżącego o umorzenie, z uwagi na ewentualne ich przedawnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sprawie dotyczącej umorzenia zaległości z tytułu składek organ administracyjny może rozważać taką możliwość jedynie odnośnie składek istniejących, wymagalnych, a więc takich, które nie uległy przedawnieniu z powodu upływu odpowiednich terminów ustawowych. Wygaśnięcie należności sprawia, że nie mogą być one skutecznie dochodzone przez podmiot uprawniony. Sąd wskazał, że kontrolowana decyzja dotyczy odmowy umorzenia należności z tytułu składek za okres od czerwca 2003 r. do maja 2008 r. Dalej Sąd opisał zmiany w przepisach dotyczących przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników (oraz osób prowadzących działalność gospodarczą), a także w przepisach dotyczących przerwania biegu przedawnienia. Dalej Sąd stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie poczynił w zaskarżonej decyzji, żadnej (chociażby minimalnej) analizy w zakresie ewentualnego przedawnienia przedmiotowych składek za najwcześniejszy okres od czerwca 2003 r. oraz w zakresie możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji dotyczącej tych należności. Organ stwierdził jedynie bardzo lakonicznie, że w sprawie przedmiotowe składki wraz z odsetkami mogą być skutecznie dochodzone w drodze egzekucji administracyjnej lub sądowej. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy zawarta jest informacja z [...] maja 2017 r. o braku prowadzenia wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego (k. 9 akt). W informacji o zabezpieczeniach na majątku dłużnika z dnia [...] czerwca 2017 r. nie ma danych o zastawach na ruchomościach lub zabezpieczeniach hipotecznych dokonanych na nieruchomościach – k. 29. Z kolei w informacji o zabezpieczeniach na majątku dłużnika z [...] lipca 2017 r. podano dokonanie wpisu hipoteki w dniu [...] stycznia 2007 r. na nieruchomości o nr KW [...] za okres składkowy 06/2003-10/2006 (k. 45). Organ nie odniósł się do tych danych w uzasadnieniach decyzji. Podano jedynie, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości o innym numerze KW - [...] Nie wiadomo zatem, czy nieruchomość podana w informacji o zabezpieczeniach na majątku dłużnika jest własnością strony skarżącej. W aktach administracyjnych jest ponadto odrębna informacja o zabezpieczeniach na majątku dłużnika dotycząca W. O. (k. 44). Organ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jednak związku tej osoby z przedmiotowym zadłużeniem wobec ZUS. Sąd ocenił, że nie jest rolą sądu analizowanie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, skoro organ w żaden sposób nie odniósł się do nich. Organ winien jednoznacznie wskazać jakie konkretne zdarzenia prawne spowodowały ewentualne zawieszenie biegu terminu przedawnienia spornych roszczeń. Tylko bowiem po stwierdzeniu, że nie doszło do przedawnienia przedmiotowych należności organ mógł rozpatrywać merytorycznie wniosek strony skarżącej o umorzenie tych należności. Dalej Sąd opisał ustalenia ZUS co do sytuacji osobistej i materialnej skarżącej i męża skarżącej, w kontekście stwierdzenia przez ZUS braku podstaw do zakwalifikowania sytuacji skarżącej, jako stanu wskazanego w art. 28 ust 3a u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i P. Społecznej z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd ocenił, że również w zakresie wynikającym z brzmienia przepisów organ nie dokonał właściwej i rzetelnej oceny okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Sąd zaznaczył przy tym, że ocena istnienia lub nie okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości z tytułu składek powinna być dokonana według stanu z chwili rozstrzygania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd zalecił uwzględnienie poczynionych rozważań i ocen oraz ustalenie w szczególności, czy w przypadku zaległości skarżącej nie doszło do przedawnienia części zaległych składek. Ponadto, dla oceny realnej możliwości zapłaty przez skarżącą zaległych składek wraz z odsetkami, dokonanie ponownie wnikliwej analizy faktycznej sytuacji materialnej i osobistej skarżącej, uwzględniając wysokość zadłużenia i aktualny stan dotyczący zatrudnienia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, rozpoznając po raz drugi wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako K.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. – utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2017 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Uzasadniając decyzję ZUS napisał, że przeanalizował zaległości figurujące na koncie A. J. pod kątem przepisów o przedawnieniach należności. Zakład ocenił, że w stosunku do należności A. J. bieg terminu przedawnienia był zawieszony: a) od daty podjęcia pierwszej czynności do daty umorzenia postępowania egzekucyjnego, b) od daty zgonu tj. [...].01.2011 r. do [...].01.2013 r. (maksymalny okres zawieszenia wynosi 2 lata od daty zgonu). Co do każdej składki została wskazana jej wysokość, data wymagalności oraz data zawieszenia biegu terminu przedawnienia; Dalej ZUS ocenił, że w związku z brakiem przedawnienia powyższych zaległości odpowiedzialność za zobowiązania płatnika została przeniesiona na spadkobierców, w tym na skarżącą, decyzją z [...] czerwca 2015 r. Skarżąca złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu ustawy abolicyjnej oraz wniosek o układ ratalny na należności niepodlegające umorzeniu na podstawie tzw. "abolicji" - okoliczności te również spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia: a) na należności podlegające umorzeniu na podstawie ustawy abolicyjnej od dnia złożenia wniosku – [...] lipca 2015 r. i nadal (w związku z brakiem uprawomocnienia decyzji o odmowie umorzenia, zostało złożone odwołanie od decyzji); b) na należności niepodlegające umorzeniu na podstawie ustawy abolicyjnej od dnia [...] sierpnia 2017 r. (tj. dnia podpisania umowy o układ ratalny) do dnia spłaty ostatniej raty (wg harmonogramu [...].07.2022 r.). ZUS podsumował, że należności objęte decyzją nie przedawniły się. Rozpoznając wniosek o umorzenie należności ZUS napisał, że uwzględnił wszystkie dokumenty zebrane w sprawie, w tym dowody pozyskane we własnym zakresie w toku postępowania tj.: dokumenty zgłoszeniowe oraz ubezpieczeniowe, jak również dane dostępne w bazach: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Bazie Ksiąg Wieczystych, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, PESEL-KEP. Dalej ZUS wymienił przesłanki umorzenia należności i ocenił, że nie wystąpiły poszczególne przesłanki całkowitej nieściągalności jak również nie wykazano spełnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. D., zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: niewłaściwe zastosowanie art. 28 u.s.u.s., które miało istotny wpływ na treść orzeczenia i dowolne ustalenia w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek przez organ odwoławczy jak i organ I instancji. Uzasadniając skargę podkreślił, że ZUS niewłaściwie ocenił sytuację majątkową skarżącej. Wniosek podyktowany był faktem, iż skarżąca nie jest w stanie jednorazowo spłacić ciążących na niej należności bez uszczerbku dla koniecznego utrzymania siebie i swojej najbliższej rodziny. Aktualnie posiadany dochód skarżącej jest przeznaczany na najpilniejsze potrzeby związane z utrzymaniem rodziny oraz spłatę ciążących na niej zobowiązań. Nadto skarżąca nie posiada żadnych środków finansowych czy oszczędności z których mogłaby sfinansować koszty związane ze spłatą należności, bez uszczerbku dla koniecznego utrzymania siebie i swojej rodziny. Skarżąca nie ma również możliwości o zwrócenie się o pomoc do członków rodziny czy przyjaciół gdyż osoby te nie dysponują tak dużymi środkami finansowymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Przedmiotem niniejszego postępowania przed sądem administracyjnym jest kontrola legalności decyzji prezesa ZUS, który ponownie utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2017 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Wymaga podkreślenia, że Sąd orzekając w niniejszej sprawie, na podstawie art. 153 P.p.s.a. jest związany prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 22 listopada 2017, III SA/Po 731/17. W orzecznictwie tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd o związaniu organu administracji i sądu ponownie rozpoznającego sprawę oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego Sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724). Oceniając zaskarżoną decyzję przez pryzmat wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 22 listopada 2017, III SA/Po 731/17 Sąd stwierdza, że ZUS nadal nie wykazał, że sporne roszczenia nie uległy przedawnieniu. Realizując prawomocny wyrok ZUS wymienił w zaskarżonej decyzji poszczególne należności A. J., osobno za każdy miesiąc, każdorazowo ze wskazaniem wymagalności oraz dat, w których bieg terminu przedawnienia danej należności był zawieszony. Nie zostały jednak udokumentowane w aktach sprawy ani daty początku terminu zawieszenia ani daty końca terminu zawieszenia przedawnienia w żadnej z ponad stu należności. W aktach załączonych do skargi nie ma żadnych dowodów z których wynikałoby na jakiej podstawie ZUS określał zawieszenia biegu terminu przedawnień. Decyzja w istotnej części nie jest zatem możliwa do weryfikacji. Powyższe oznacza, że jest przedwczesne aby kontrolować zasadność merytorycznego rozstrzygnięcia tzn. zasadność odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Jak bowiem wskazał Sąd w prawomocnym wyroku z 22 listopada 2017, III SA/Po 731/17 tylko po stwierdzeniu, że nie doszło do przedawnienia przedmiotowych należności organ mógł rozpatrywać merytorycznie wniosek strony skarżącej o umorzenie tych należności. Nieudokumentowane twierdzenia, że należności objęte decyzją nie przedawniły się - nie są wystarczające aby skontrolować i ocenić zaskarżoną decyzję. Innymi słowy, skoro organ nie wykazał, że należności mogą być od skarżącej dochodzone, to również nie mógł oceniać przesłanek ich umorzenia. Z tych samych powodów Sąd uznał za przedwczesne, aby odnosić się do argumentów skargi. Sąd podkreśla, że argumenty skargi dotyczyły wyłącznie sytuacji finansowej skarżącej. Jednakże okoliczności dotyczące sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej - z uwagi na upływ czasu – powinny zostać przez organ przeanalizowane ponownie badając wniosek skarżącej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postanowiono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).