III SA/Po 693/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Beata Sokołowska Asesor sąd. Szymon Widłak (spr.) Protokolant : sekr. sąd. Anna Piotrowska-Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi J.J. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2005r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J.J. kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ Sz. Widłak /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Sokołowska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r nr [...] - wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.) - Wójt Gminy O. orzekł o odmowie wymeldowania J.J. z miejsca stałego pobytu z lokalu nr [...] w J. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, iż o wymeldowanie J.J. z pobytu stałego wystąpił S.J. - właściciel nieruchomości -informując m.in., że faktycznym miejscem zamieszkania w/w jest mieszkanie przy ul. P. [...] w K. gdzie mieszka żona J.J. W toku postępowania wyjaśniającego oraz w wyniku oględzin lokalu ustalono, że J.J. mieszka w lokalu nr [...] w J., gdzie zajmuje wspólnie z rodzicami jeden pokój oraz kuchnię. W użytkowanych pomieszczeniach znajdują się jego rzeczy osobiste. Prowadzi z rodzicami wspólne gospodarstwo, dokonuje zakupów. Zdarza się ze nie nocuje w domu, co spowodowane jest charakterem jego pracy oraz koniecznością odwiedzin u syna w K. Obok posesji w której mieszka, znajduje się działka J.J., na której wybudował pomieszczenie gospodarczo użytkowe. Z powyższych ustaleń organ I - szej instancji wywiódł, iż lokal w którym mieszkają jego rodzice stanowi centrum życiowe J.J. W konsekwencji - iż nie zachodzą przesłanki do wymeldowania J. J. z przedmiotowego mieszkania. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S.J. Podniósł w nim, iż sprawa nie została dokładnie wyjaśniona, a organ z poczynionych ustaleń wyciągnął błędne wnioski. Nadto twierdził, iż uzasadnienie nie spełnia wymogów przewidzianych przez art. 107 §3 Kpa. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2005r. nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2005r. i zdecydował o wymeldowaniu J.J. z pobytu stałego pod wskazanym wyżej adresem. W uzasadnieniu podał, iż art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych zobowiązuje organy administracji publicznej do wydania na wniosek strony lub z urzędu decyzji w sprawie wymeldowania osoby w sytuacji gdy opuściła ona miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku meldunkowego. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu, tj. zeznania świadków oraz oględziny lokalu zdaniem organu II-ej instancji nie przesądziły o tym, iż rzeczywiście J.J. przebywa na stałe w lokalu nr [...] w J. Zdaniem Wojewody pobyt J.J. ma charakter regularnych wizyt u rodziców, a centrum życiowe znajduje się w mieszkaniu żony i syna. Na powyższą decyzję skargę złożył J.J. Polemizując z twierdzeniami Wojewody stwierdził, iż zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, co mogą potwierdzić wskazani przez niego świadkowie. Zwrócił także uwagę na okoliczność, iż podczas oględzin lokalu nie mógł w nich uczestniczyć z uwagi na obowiązki w pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i powołując się na argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialno - prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.) W myśl art. 47 ust. 1 powołanej powyżej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. Dla wydania takiego rozstrzygnięcia konieczne jest przeprowadzenie stosownego postępowania administracyjnego zgodnego z naczelnymi zasadami takiego postępowania, którymi są zasada praworządności określona w art. 6 kpa, zasada prawdy obiektywnej, określona w art. 7 kpa, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy oraz zasada czynnego udziału strony w postępowaniu określona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organ administracji zobowiązany jest zagwarantować stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz zagwarantować stronie przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. W rozpatrywanej sprawie, na skutek wątpliwości które pojawiły się w związku z wnioskiem S.J., organy administracji zasadnie przyjęły, iż konieczne jest ustalenie w toku postępowania dowodowego, czy zostały spełnione przesłanki określone art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, tj. czy J.J. opuścił przedmiotowe mieszkanie. W efekcie organ pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie jego wymeldowania. Odmienna ocena materiału dowodowego dokonana przez Wojewodę - aczkolwiek dopuszczalna - winna być poparta konieczną analizą materiału dowodowego i właściwie uzasadniona. Jednak po przeanalizowaniu akt administracyjnych przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż organ ll-giej instancji zbyt arbitralnie stwierdził istnienie przesłanek skutkujących koniecznością wymeldowania J.J., a przede wszystkim nie wykazano w dostateczny sposób, czy powyższe przesłanki zostały spełnione. Wątpliwość budzi w szczególności brak wyjaśnienia sprzeczności wynikających ze zgromadzonych dowodów. Chodzi tu o sprzeczne zeznania świadków, z których nie wynika w sposób jednoznaczny okoliczność, iż skarżący nie mieszka w domu nr [...] w miejscowości J. Przy czym zwrócić należy uwagę, iż organ II- giej instancji zmieniając decyzję Wójta Gminy nie przedstawił powodów dla jakich odmówił wiary świadkom potwierdzającym pobyt stały J.J. w mieszkaniu rodziców. Nadto - jak wynika z uzasadnienia decyzji - Wojewoda dostrzegając wątpliwości wynikające z przeprowadzonych oględzin mieszkania nie zdecydował się na uzupełnienie materiału dowodowego, lecz w sposób dowolny rozstrzygnął na niekorzyść J.J., w żaden sposób przy tym nie uzasadniając takiego stanowiska. Tymczasem organ winien szczegółowo odnieść się do każdego z dowodów i wyjaśnić powody dla jakich ocenił je w sposób przeciwny, tym bardziej iż dokonał odmiennej oceny materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z treści art. 7 kpa organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ocena czy dana okoliczność została udowodniona winna być wynikiem analizy całokształtu materiału dowodowego. W toku postępowania organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczać jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W myśl art. 80 kpa organ winien dokonać oceny czy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały udowodnione. Jedną z zasad postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest jednak oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (patrz wyrok* NSA, z dnia 13 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2160/98, LEX nr 43969). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (patrz wyrok NSA, z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). Pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji oceny dowodów i okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy decyzja Wojewody w przedmiotowej sprawie jako wydana z takim naruszeniem prawa nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Skarga okazała się uzasadniona również z przyczyny, której nie zarzucał skarżący. Sąd dopatrzył się bowiem w działaniu organu administracyjnych drugiej instancji jeszcze jednego naruszenia przepisów postępowania o istotnym charakterze, a mianowicie art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, chyba, że załatwienie danej sprawy nie cierpi zwłoki za względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 kpa). Zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie prawo strony do zajęcia stanowiska wobec całości zebranych w sprawie dowodów i żądań koreluje z kategorycznym obowiązkiem leżącym po stronie organu prowadzącego postępowanie i polegającym na konieczności pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia oraz na wstrzymaniu się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia tego oświadczenia. Termin zakreślony stronie do zapoznania się z dowodami winien być przy tym terminem realnym, umożliwiającym danie stronie odpowiedniego czasu do ustosunkowania się do tegoż materiału dowodowego. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu pouczenia strony przez organ o przysługującym jej prawie stanowi zatem o naruszeniu przez ten organ obowiązku ustalonego w art. 10 § 1 kpa (zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 84 - 86, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, str. 163 - 164 i R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005, str. 56 - 57 oraz wyrok NSA, z dnia 5 kwietnia 2001 r., II S.A. 1095/00, LEX nr 53441, wyrok NSA, z dnia 6 października 2000r., V S.A. 316/00, LEX nr 50116 i wyrok NSA, z dnia 10 grudnia 1997r., I SA/Gd 409/96, Biuletyn Skarbowy 1998/2/16). Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest przy tym uznawane za kwalifikowaną wadę procesową, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania - określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - i to niezależnie od tego, czy takie naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu stwierdzić nie można. Ta okoliczność ma charakter formalny w tym sensie, iż sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód wznowienia. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie żąda bowiem stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony, czy stwierdzenia, iż udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 647 oraz wyrok NSA, z dnia 1 lipca 1997 r., IV S.A. 595/99, LEX nr 47888 i wyrok NSA, z dnia 26 stycznia 1999 r., III S.A./Po 979/98, LEX nr 39458). W aktach przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził brak dowodu na okoliczności pouczenia stron o ich prawie do wypowiedzenia się w wyznaczonym terminie co do zebranych dowodów i materiałów. W niniejszej sprawie ma to w przypadku J.J. szczególnie istotne znaczenie, albowiem organ odwoławczy zmienił decyzję organu pierwszej instancji. Tym bardziej zatem konieczne było zapewnienie tej stronie postępowania przysługujących jej praw. Sąd uznał zatem, iż organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia prawa (art. 10 § 1 kpa) stanowiącego podstawę do wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a ponadto naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej winien odnieść się do wszystkich dowodów, dokonując ich oceny zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego. Natomiast w przypadku stwierdzenia, iż posiadany materiał dowodowy nie pozwala na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie - przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe uzyskując wywiad środowiskowy, lub przesłuchać w charakterze świadków pozostałych sąsiadów, zajmujących mieszkania lub domy w bezpośrednim sąsiedztwie. Rozważenia wymaga również konieczność przesłuchania osób mieszkających w pobliżu miejsca zamieszkania żony J.J. celem ustalenia, jaki charakter ma jego pobyt w tym mieszkaniu. Organ administracji winien również przeprowadzić postępowanie zgodnie z wymogami procesowymi, zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jako nie odpowiadającą prawu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), orzekając jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono z mocy art. 152 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ Sz. Widłak /-/ B. Sokołowska /-/ M. Kwiecińska