III SA/Po 698/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Beata Sokołowska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. przy udziale sprawy ze skargi J. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia r. Nr .... w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie własne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia 13 sierpnia 2010r. nr ...; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zebraniu dowodów w sprawie decyzją z dnia 13 sierpnia 2010r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział odmówił J. – na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 ze zm. ) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w łącznej kwocie 14861,75 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wnioskodawca jest zatrudniona w Domu Pomocy Społecznej jako pomoc społeczna z wynagrodzeniem 1500 zł brutto, prowadzi samotnie gospodarstwo domowe mając na utrzymaniu dziecko. W ocenie organu poziom miesięcznych dochodów pozwala na pokrycie opłat o charakterze stałym w wysokości wskazanej w postępowaniu dowodowym oraz na zaspokojenie pozostałych potrzeb życiowych w podstawowym stopniu. J. wniosła pismem z dnia 23 sierpnia 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku powtórzyła argumenty o ciężkiej sytuacji materialnej, związanej z niskimi dochodami i wysokimi wydatkami stałymi ( 508 zł na utrzymanie mieszkania, 50 zł na leczenie syna, spłata pożyczki 12000 zł na remont i wyposażenie mieszkania komunalnego – 284,50 zł miesięcznie ) – w sumie 842 zł miesięcznie plus koszty wyżywienia ,odzieży, artykułów higienicznych itd. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział decyzją z dnia 17 września 2010r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 13 sierpnia 2010 r. Organ odwoławczy ponownie rozpoznał zebrany w sprawie materiał dowodowy i za organem I instancji podał, iż nie stwierdzono przesłanek umożliwiających umorzenie przedmiotowego zadłużenia. Stwierdzono, iż strona zarabia aktualnie 1650 zł brutto. Powtórzono argumenty o możliwości pokrywania niezbędnych miesięcznych kosztów stałych oraz o konieczności uregulowania przez stronę prawa do świadczeń alimentacyjnych na dziecko. Skargę na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J., podnosząc argumenty dotyczące jej ciężkiej sytuacji materialnej i rodzinnej. Wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem ( legalności ) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, iż organ nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych w celu jednoznacznego ustalenia, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki umorzenia wymienione w art. 28 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 ze zm. ). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności ( ust. 3 a ). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy a to oznacza, ż nie może być ona całkowicie dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2007 r., V S.A./Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10.02.2009 r., I S.A./Gd 874/08, lex nr 483118 ). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 kpa ( wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2006 r., III S.A./Wa 2994/06, lex nr 306945; wyrok WSA w Gliwicach z 06.02.2009 r., III S.A./Gl 1421/08, lex nr 484073 ). W omawianej sprawie dokonując takiej kontroli legalności decyzji Sąd stwierdził, że organ nie zadziałał prawidłowo. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący ( art. 77 § 1 kpa ). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu ( zasada oficjalności postępowania ) oraz wnioskowane przez stronę ( zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69 ). Organ ubezpieczeniowy zasadnie uznał brak w niniejszej sprawie poszczególnych przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i dotyczących całkowitej nieściągalności spornego zobowiązania publicznoprawnego. W ocenie Sądu nie dokonano jednak wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do podjęcia jednoznacznej oceny istnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ) i dotyczących wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić dochodzonych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny ( opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych bądź też istnieje przewlekła choroba zobowiązanego pozbawiająca go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności ). Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m. in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody ( rzeczywiste czy potencjalne ), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia ( wyrok NSA z 10.10.2007 r., II GSK 176/07, lex nr 399183 ). Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania ( wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r., V S.A./Wa 2247/07, lex nr 484964 ). Możliwości majątkowe, płatnicze i zarobkowe nie mogą być przy tym rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji rodzinnej zobowiązanego ( obowiązków alimentacyjnych itd. ), która może wpływać bezpośrednio na odpowiednie zmniejszenie tych możliwości. Skarżąca nie posiada obecnie praktycznie żadnego własnego majątku, mieszkając w mieszkaniu komunalnym i prowadząc samodzielnie wspólne gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z pensji miesięcznej 1166,23 zł netto. Dłużnik posiada zobowiązanie z tytułu pożyczki na remont mieszkania – 284,50 zł. Średnie stałe miesięczne wydatki na gospodarstwo domowe i syna wynoszą łącznie 842 zł. Dane te nie zostały jednak przytoczone przez organ w uzasadnieniach decyzji instancji, ograniczono się w nich jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż dochody strony umożliwiają uiszczanie miesięcznych wydatków i prowadzenie egzekucji spornych należności wobec ZUS. W ocenie Sądu tak lakoniczne tezy organu naruszały przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, gdyż nie poczyniono w uzasadnieniach decyzji praktycznie elementarnych ustaleń w zakresie dochodów i wydatków strony skarżącej, umożliwiających dokonanie wszechstronnej i wyczerpującej oceny jej możliwości płatniczych. Skarżąca wskazuje, iż zarabia ok. 1166 zł netto, a jej miesięczne stałe wydatki wynoszą ok. 842 zł. Organ winien ustalić wobec tego, czy jest ona wraz z synem w stanie zaspokoić swoje elementarne potrzeby życiowe ( żywność, ubranie itd. ) za kwotę ok. 300 zł miesięcznie. Winna ona również wyjaśnić, dlaczego nie uzyskuje świadczeń finansowych z tytułu alimentów na dziecko, chociaż te środki finansowe z pewnością polepszyłyby jej sytuacje materialną. W celu uzyskania tych informacji należy wezwać stronę o dodatkowe wyjaśnienia, a być może przeprowadzić dowód z jej zeznań. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, zdaniem Sądu organ administracji zbyt arbitralnie przyjął brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie przedmiotowych należności publicznoprawnych, nie dokonując niezbędnych ustaleń w zakresie jej aktualnej sytuacji materialno - rodzinnej i wynikających z niej realnych możliwości płatniczych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych w zakresie aktualnego stanu finansowego skarżącej i wydatków ponoszonych przez nią, jak również dokonać odpowiedniej oceny jej możliwości płatniczych. Dopiero bowiem wnikliwe ustalenie rzeczywistej sytuacji skarżącej umożliwi organowi podjęcie odpowiedniej decyzji w przedmiocie jej wniosku o umorzenie przedmiotowych należności publicznoprawnych. Ze względu na naruszenie przepisów postępowania ( art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa ) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł w pkt. 1 wyroku o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tego aktu prawnego.