III SA/Po 698/18

Dnia 30 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019r. przy udziale sprawy ze skargi J. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] października 2018 roku Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2018r. nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 290,- (dwieście dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., decyzją z dnia 3 października 2018 roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. L., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia 17 maja 2018 roku, nr [...], którą została ustalona do zwrotu kwota 6.689,76 zł z tytułu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,. Rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., decyzją z dnia 12 lipca 2016 roku, po rozpoznaniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2015, przyznał J. L. jednolitą płatność obszarową (20.194.47 zł), płatność za zazielenienie (13.545,03 zł) oraz płatność redystrybucyjną (4.545,96 zł). Po uzyskaniu przymiotu ostateczności decyzja została wykonana. Pismem z dnia 13 września 2017 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. zawiadomił J. L. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Po przeprowadzeniu postepowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 17 maja 2018 roku, Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. ustalił, że kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu zazielenienia wynosi 6.689,76 zł i orzekł, że wskazaną kwotę należy zwrócić na rachunek bankowy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji, a od dnia następującego po upływie tego terminu od nieuiszczonej należności naliczane będą odsetki jak od zaległości podatkowych. Strona wniosła odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W.. Odwołujący się zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postepowania administracyjnego. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko prezentowane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że beneficjent znał zasady przyznawania płatności już na etapie składania wniosku o przyznanie płatności. Na wniosku o przyznanie płatności za 2015 rok własnoręcznym podpisem potwierdził znajomość zasad przyznawania płatności w ich całokształcie, a także zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie o każdym fakcie, który ma wpływ na nienależne przyznanie płatności. Składając podpis pod oświadczeniem wnioskodawca zobowiązał się do niezwłocznego informowania o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności. Składając wniosek o przyznanie płatności z deklaracją uprawy żyta ozimego na 100% gruntów rolnych odwołujący się był świadomy redukcji płatności do obszaru kwalifikowanego do przyznania płatności na zazielenienie. Powyższe wynika z pisma strony z dnia 2 czerwca 2015 roku, w którym złożył oświadczenie, iż nie uwzględnił dywersyfikacji upraw. W ocenie organu odwoławczego kwestionowana decyzja nie eliminuje błędów proceduralnych, czy rachunkowych, ale stwierdza nieprawidłowości, tj. brak dywersyfikacji upraw, co skutkuje obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych płatności. Płatność w zakresie zazielenienia została pobrana nienależnie. W każdym przypadku nienależnie pobranych płatności należy dochodzić zwrotu tych środków. J. L. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Kwestionowanym decyzjom zarzucił: - naruszenie art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, polegające na ustaleniu stronie korekty przyznanej płatności pomimo niezaistnienia przesłanek ustawowych dla dokonania takiego ustalenia, - naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 §1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych, co do błędu organu i możliwości jego wykrycia przez stronę, co skutkowało naruszeniem art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 1306/2013, poprzez uznanie, że błąd organu mógł zostać wykryty przez beneficjenta pomocy w zwykłych okolicznościach. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Analiza dowodów zgromadzonych w aktach sprawy ujawnia, że J. L. w dniu 7 maja 2015 roku złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2015. W dniu 2 czerwca 2015 roku, realizując wezwanie do usunięcia braków wniosku, strona złożyła pismo, w którym wskazała, że we wniosku o płatności na 2015 roku nie została uwzględniona dywersyfikacja upraw z uwagi na dokonanie zasiewu żyta ozimego w dniach 15-20 września 2014 roku, czyli przed wejściem w życie ustawy o płatnościach bezpośrednich z dnia 5 marca 2015 roku. Beneficjent zaznaczył, że prosi o przyznanie płatności jednolitej obszarowej bez uwzględnienia konieczność dywersyfikacji upraw wynikającej z obowiązującej ustawy. Na zlecenie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzona została kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz wzajemnej zgodności. W dokumentacji pokontrolnej stwierdzono, że całkowita powierzchnia gospodarstwa J. L. wynosi 46,23 ha (działki A, B, C, D, E). Łączna powierzchnia zmierzona gruntów ornych to 44,55 ha (działki A, B, C), a łączna powierzchnia zmierzona łąki przemiennej obejmuje 0,54 ha (działki D, E). Na całości gruntów rolnych stwierdzono uprawę żyta ozimego, co jest zgodne z danymi deklarowanymi przez rolnika. Decyzją z dnia 12 lipca 2016 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. przyznał J. L., między innymi, płatność na zazielenienie w kwocie 13.545,03 zł, która została pomniejszona o zastosowanie współczynnika korygującego. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. za podstawę do obliczania płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenienie) przyjął obszar gruntów rolny zatwierdzony do jednolitej płatności obszarowej (45 ha x 304,31 zł). W świetle dokumentów włączonych do akt administracyjnych przedstawione powyżej okoliczności sprawy nie budzą żadnych wątpliwości i są bezsporne pomiędzy stronami. Z tych względów, Sąd przyjmuje je jako własne. Organy administracji publicznej słusznie przyjęły, że na gruncie prawy przyznania płatności J. L. płatności na zazielenienie na 2015 rok ujawnione zostały okoliczności, które uzasadniały wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie administracyjnej dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawa z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2016, poz. 1512). W gospodarstwie prowadzonym przez J. L. nie były spełnione przesłanki dla przyznania płatności na zazielenienie do powierzchni 45 ha, która zatwierdzona została na potrzeby przyznania jednolitej płatności obszarowej. Jeśli grunty orne należące do rolnika obejmują więcej niż 30 hektarów, to na gruntach tych muszą występować co najmniej trzy różne uprawy (warunek dywersyfikacji upraw). Uprawa główna nie może zajmować więcej niż 75 % tych gruntów ornych, a dwie uprawy główne łącznie nie mogą zajmować więcej niż 95 % tych gruntów ornych - art. 44 ust. 1 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 roku Nr 347, str. 608 ze zm.). Z powyższych względów, płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, wobec braku wypełnienia zobowiązania w zakresie dywersyfikacji upraw, podlegała umniejszeniu na warunkach określonych w art. 24 ust. 1-3 rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 ze zm.). Do obliczenia płatności na zazielenienie należało przyjąć powierzchnię 22,76 ha i stawkę płatności za 1 ha 304,31 zł. W konsekwencji kwota płatności po uwzględnieniu współczynnika korygującego powinna zostać ustalona na 6.855,27 zł. Sąd nie podziela natomiast zapatrywania prezentowanego w uzasadnieniu decyzji przez Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR, co do tego, że rozpoznanie sprawy administracyjnej określonej przez przepis art. 29 ustawa z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, sprowadza się do rozstrzygnięcia o tym, że płatność został pobrana nienależnie, a organ ma jedynie obowiązek dochodzić zwrotu takiej płatności, w szczególność orzec zwrot takiej płatności od rolnika, w każdych okolicznościach. Odzyskiwanie nienależnych płatności, wykładnia i stosowanie przepisów krajowych, musi uwzględniać bowiem także treść regulacji unijnych. Przedmiot sprawy określonej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawa z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w istocie kreuje treść art. 7 ust.1-3 rozporządzenie wykonawczego Komisji (UE) nr [...] z dnia 17 lipca 2014 roku ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 ze. zm.). W konsekwencji zaskarżona decyzja, jako wydana na podstawie 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawa z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ma rozstrzygać nie tylko o tym, czy płatność została dokonana nienależnie, ale także o tym czy obowiązek zwrotu płatności przez rolnika ma zastosowanie w danych okolicznościach. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 3 powołanego powyżej rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 obowiązek zwrotu płatności przez rolnika nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, brak obowiązku zwrotu pozostaje aktualny, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Konieczność rozpoznania sprawy, co do istnienia obowiązku zwrotu płatności przez rolnika w rozumieniu 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 pozostaje aktualna i jest niezależna od obowiązków organu określonych przez art. 49 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2018, poz. 1312). W ocenie Sądu w okolicznościach kontrolowanej sprawy przyznanie i wypłata środków pomocowych w nienależnej wysokości jest wyłącznie wynikiem pomyłki Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W., za którą skarżącemu nie można przypisać jakiejkolwiek odpowiedzialności prawnej. Skarżący należycie wywiązał się z obowiązku zadeklarowania gruntów rolnych we wniosku o przyznanie płatności. Zgodnie z oświadczeniem o sposobie wykorzystywania działek rolnych żyto ozime zajmowało całą powierzchnię gruntów ornych (44ha). Jeszcze przed przeprowadzeniem kontroli (trzy miesiące przed wizytacja terenową z dnia 4 września 2015 roku) oraz ponad rok przed wydaniem decyzji, pismem z dnia 2 czerwca 2015 roku, skarżący dodatkowo powiadomił Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W., że na gruntach ornych nie są spełnione warunki odnośnie dywersyfikacji upraw. Skarżący podał przyczyny takiego stanu rzeczy oraz złożył wniosek o przyznanie płatności na zazielenienie w pełnej wysokość, gdyż w jego ocenie w roku 2015 nie był w stanie spełnić warunku dotyczącego dywersyfikacji upraw. Kontrola przeprowadzona na zlecenie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności na rok 2015 potwierdzała sytuację faktyczną istniejącą na gruntach ornych zgłoszonych do płatności przez skarżącego. Nieprawidłowości ujawnione w kontroli zostały uwzględnione przy wydawaniu decyzji o przyznaniu płatności (zadeklarowano grunty o pow. 45,65 zł, a powierzchnia zatwierdzona do płatności to 45,00 ha). Z powyższych względów Sąd w całości podziela stanowisko skarżącego, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie może być mowy o braku rzetelności w postępowaniu rolnika, co do zadeklarowania powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo, czy też deklarowanego rolniczego sposobu wykorzystywania działek rolnych. Na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. dysponował dowodami, które jednoznacznie określały stan faktyczny sprawy, a ponadto dysponował dodatkowym podaniem rolnika, w którym skarżący domagał się rozstrzygnięcia kwestii prawnej dotyczącej możność przyznania płatności na zazielenienie pomimo braku dywersyfikacji upraw na gruntach ornych o powierzchni powyżej 30 ha. Uznać zatem należy, że przyznanie płatności na zazielenienie w nienależnej wysokości jest wynikiem błędu organu, co do stosowania prawa. Błąd polegał bowiem na nieprawidłowym ustaleniu treści normy prawnej i nieprawidłowej kwalifikacji prawnej ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. Kwestie procesowe dotyczące wydawania decyzji administracyjnej są przedmiotem regulacji prawa krajowego. Sprawa przyznania płatności jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, jako organ administracji publicznej miał obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, co oznacza obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa oraz treści normy prawnej na dzień wydania decyzji - art. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2015, poz. 1551 ze zm.). Obowiązkiem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR było także, zgodnie z pisemnym żądaniem strony, należyte i wyczerpujące poinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 8 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ). Zasada praworządności oraz zasada zaufania obywateli do organów państwa nakładały na Kierownika Biura Powiatowego ARiMR obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy, co wyraża się dokładnym zbadaniem okoliczności sprawy, ustosunkowaniem się do żądań stron oraz uwzględnienie w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Z powyższych względów skarżący nie może ponosić odpowiedzialności za zgodność z prawem decyzji administracyjnej wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W.. Odwołanie do wyższej instancji jest prawem strony i nie musi ona z niego korzystać nawet wówczas, gdy jest z decyzji niezadowolona. Skoro skarżący odrębnym podaniem przedstawił organowi na piśmie kwestię prawną do rozstrzygnięcia, a organ wydał decyzję, w której uwzględnił oczekiwania strony, to przyjmując środki pomocowe skarżący działał w zaufaniu do organów administracji publicznej oraz z poszanowaniem zasady domniemania prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej. Ze wskazanych powyżej względów uznać należało, że błąd w zakresie stosowania prawa przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie jest błędem, który można zakwalifikować jako błąd, który mógł zostać wykryty przez skarżącego w zwykłych okolicznościach w rozumieniu art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje zatem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. naruszają prawo materialne w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia - art. 145 §1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 ze zm. - dalej P.p.s.a.). Powołane powyżej ustalenia faktyczne oraz wskazane powyżej powody w ocenie Sądu uzasadniają stanowisko, że okolicznościach kontrolowanej sprawy obowiązek zwrotu płatności na zazielenienie w kwocie nienależnie przyznanej i wypłaconej 6.855,27 zł nie ma zastosowania. Stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania prowadzonego przed organami administracyjnymi Sąd orzekł o umorzeniu postepowania administracyjnego na podstawie art. 145 §3 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.