III SA/Po 700/17

Dnia 15 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych - Olszanowska (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na podawanie napojów alkoholowych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] listopada 2016 r. Prezydent Miasta P. cofnął Z. P. oraz [...], prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej [...] s.c., zezwolenie z [...] września 2015 r., nr [...], na podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu pod adresem ul. [...], [...]. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na ustalenia poczynione w toku czynności sprawdzających przeprowadzonych w dniach [...] września 2016 r. ujawniające niezgodność złożonego oświadczenia o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku 2015 z przedłożoną dokumentacją księgową. W ocenie organu w złożonym oświadczeniu zaniżono wartość sprzedaży napojów alkoholowych. Rzeczywista wartość sprzedaży piwa w 2015 roku wyniosła [...] zł, a w oświadczeniu podano wartość [...] zł. Jednocześnie organ ten wyraził stanowisko, że bez znaczenia pozostaje, czy fałszywość oświadczenia wynika ze świadomego, czy też nieświadomego działania osoby je sporządzającej i składającej. Jako dane fałszywe rozumieć należy dane nieodpowiadające rzeczywistości. W odwołaniu, wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, zarzucono naruszenie art. 18 ust. 10 pkt 5 w zw. z art. 111 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, art. 7 i art. 8 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że w oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych za rok 2015, złożonym w styczniu 2016 roku, zaniżono kwotę sprzedaży piwa o [...] zł. Podanie nieprawidłowych danych, zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, daje podstawy do cofnięcia zezwolenia. Jak podkreśliło Kolegium to przedsiębiorca, dokonując sprzedaży alkoholu, powinien prowadzić działalność w sposób profesjonalny, rzetelny z dochowaniem wszelkiej staranności. Dotyczy to także składania oświadczenia o wielkości sprzedaży alkoholu za rok ubiegły. W przeciwnym razie podanie nieprawdziwych danych nakazuje organowi wydającemu zezwolenie na sprzedaż alkoholu, cofnąć to zezwolenie. Zdaniem organu odwoławczego jako fałszywe dane należy rozumieć dane nieodpowiadające rzeczywistości, a przedsiębiorca przy składaniu oświadczenia powinien zachować należytą staranność. Jak wskazał przy tym organ w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek starań, czy wyjaśnień ze strony odwołującej, czym spowodowana była błędnie podana kwota wartości sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa. Jedyne jej wytłumaczenie to wskazanie na omyłkowe uiszczenie opłaty o [...] zł w skali roku za niskiej. Organ II instancji nie uznał wobec tego zarzutów podniesionych w odwołaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżące, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzuciły naruszenie: 1) art. 18 ust. 10 pkt 5 w zw. z art. 111 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przez błędne przyjęcie, że każde nawet omyłkowe, nieświadome oraz niezamierzone podanie w oświadczeniu o sprzedaży napojów alkoholowych niższej wartości sprzedaży piwa w 2015 roku w lokalu gastronomicznym przy ul. [...] w P. skutkuje obligatoryjnym cofnięciem zezwolenia na podawanie napojów alkoholowych do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; 2) art. 18 ust. 10 pkt 5 w zw. z art. 111 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przez błędne przyjęcie, że określenia dane fałszywe i dane nieprawdziwe są ze sobą tożsame, co skutkuje obligatoryjnym cofnięciem zezwolenia na podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu gastronomicznym przy ul. [...] w P.; 3) art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez wydanie decyzji z naruszeniem zasady proporcjonalności, bez zachowania proporcji pomiędzy ochroną interesu indywidualnego i interesu społecznego; 4) art. 7 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez brak wszechstronnego rozpatrzenia i wyjaśnienia okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 5) art. 8 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez działanie organu, który wydał decyzję w sposób, który narusza zaufanie do władzy publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2017 r., jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2016 r., wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oznacza konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm., dalej: "u.w.t."), zgodnie z którym zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 (to jest na sprzedaż napojów alkoholowych – przyp. tut. Sądu), organ zezwalający cofa w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4 u.w.t. Ostatnio przywołana regulacja – art. 111 ust. 4 u.w.t. – stanowi z kolei, że przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. Organ administracji publicznej prawidłowo wskazał, że skarżące, jako osoby prowadzące działalność gospodarczą obejmującą sprzedaż napojów alkoholowych, zobowiązane są – w tym między innymi przy sporządzaniu oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w roku poprzednim – do zachowania należytej staranności. Na skarżących, jako profesjonalistkach, ciąży obowiązek takiego zorganizowania działalności gospodarczej, aby podane przez nie dane o wartości sprzedaży napojów alkoholowych nie były błędne. Nie stanowi to jednakże argumentu, który pozwoliłby przy wykładni art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t. na utożsamienie użytego w tym przepisie pojęcia "fałszywych" danych z pojęciem danych "nieprawdziwych". Sam fakt niezgodności danych o wartości sprzedaży alkoholu podanych w składanym oświadczeniu z danymi rzeczywistymi nie powoduje automatycznie konieczności przyjęcia, że tak podane w oświadczeniu dane są danymi fałszywymi. Jak słusznie zwracają uwagę skarżące w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się aktualnie, że ustawodawca celowo posłużył się terminem "fałszywe dane", a nie przykładowo – "dane nieprawdziwe". Użyty przez ustawodawcę termin wskazuje na konieczność zbadania celu działania przedsiębiorcy, w szczególności wyjaśnienia zamiaru, jaki mu towarzyszył. Istotne jest też zbadanie skutku, jaki chciał osiągnąć. Na gruncie art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t. nie każdy przypadek podania przez przedsiębiorcę niezgodnej z rzeczywistością wartości sprzedaży alkoholu dla celów wyliczenia opłaty rocznej uzasadnia zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Aby sankcja ta mogła być zastosowana, podanie przez przedsiębiorcę niezgodnej z rzeczywistością wartości sprzedaży alkoholu musi mieć kwalifikowany charakter, jako przejaw przedstawienia fałszywych danych. Ma to miejsce w sytuacji świadomego wprowadzenia w błąd organu przez przedsiębiorcę co do wartości sprzedanego alkoholu, mimo posiadania wiedzy co do ich niezgodności ze stanem rzeczywistym. Dla celów zastosowania sankcji cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu w art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t. użyty zwrot "przedstawienie fałszywych danych" oznacza nie tylko obiektywną niezgodność z rzeczywistością danego oświadczenia, ale także świadomość takiego zachowania po stronie przedsiębiorcy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 31 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2398/14, z 31 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2423/14, z 16 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1581/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia przy tym wymaga, na co także zwraca się uwagę w przywołanym orzecznictwie, że od danych zawartych w przedmiotowym oświadczeniu uzależniona jest wysokość opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, przy czym im wyższa jest wartość sprzedaży, tym wyższa jest opłata roczna (por. art. 111 ust. 5 i ust. 6 u.w.t.). Opłata ta, co wynika już z treści art. 111 ust. 1 u.w.t., pobierana jest w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 cytowanej ustawy. Z treści powyższych regulacji wynika, że ustawodawca nałożył na podmioty, którym udzielono zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych obowiązek współfinansowania, poprzez uiszczanie opłaty, działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Zaniżenie przez sprzedawcę wartości sprzedaży napojów alkoholowych skutkuje zmniejszeniem wpływów do budżetu gminy, które powinny być przeznaczone na tak zakreślony cel. Organ administracji publicznej na gruncie kontrolowanej sprawy stosując art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t. w istocie utożsamił "fałszywe dane" – o których przepis ten stanowi – z "nieprawdziwymi danymi". Organ odwoławczy w tym względzie wprost stwierdził, że "podanie nieprawdziwych danych o wartości sprzedaży alkoholu (...) nakazuje organowi wydającemu zezwolenie na sprzedaż alkoholu cofnąć to zezwolenie". Przyjęcie takiego rozumienia powyższej regulacji doprowadziło także do ograniczenia dokonanych ustaleń faktycznych wyłącznie do prostego stwierdzenia niezgodności z rzeczywistością danych zawartych w oświadczeniu skarżących odnośnie wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku 2015. W konsekwencji organ administracji publicznej nie tylko dokonał błędnej wykładni rzeczonej regulacji, lecz ponadto dopuścił się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a.") nie wyjaśniając ani celu działania skarżących w analizowanym zakresie, a w szczególności zamiaru, jaki im towarzyszył, ani skutków, jakie chciały one osiągnąć. Organ odwoławczy błędnie przy tym uznał, że – "w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek starań, czy wyjaśnień ze strony odwołującej, czym spowodowana była błędnie podana kwota wartości sprzedaży napojów alkoholowych". Już bowiem w piśmie z [...] października 2016 r. skarżąca [...] wskazała, że "nastąpiła rozbieżność z powodu dwóch różnych wyliczeń, ale nie było to z mojej strony próbą fałszowania danych". Skarżąca jako powód wykazanej przez organ rozbieżności zdaje się zatem podawać przyjętą odmienną metodę wyliczeń. Jeżeli dla organu administracji publicznej wyjaśnienia te były niewystarczające dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie powinien on rozszerzyć prowadzone postępowanie dowodowe korzystając chociażby z możliwości przesłuchania stron postępowania na istotne okoliczności związane z przedstawieniem niezgodnych z rzeczywistością danych w poddanym przez ten organ analizie oświadczeniu. W tym miejscu wskazać także trzeba, że w aktach administracyjnych brak jest oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4 u.w.t., złożonego przez skarżące za rok 2015, a także całości przedłożonej dla celów czynności sprawdzających organu dokumentacji księgowej skarżących. Wprawdzie skarżące nie kwestionują, aby zaprezentowana przez nie w tym oświadczeniu wartość nie odpowiadała rzeczywistości, to czynione przez organ ustalenia faktyczne powinny znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a braki w tym zakresie stanowią o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które dodatkowo uniemożliwia dokonanie efektywnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przez tut. Sąd. W konsekwencji stwierdzonych uchybień tut. Sąd nie miał nawet możliwości skontrolowania, czy organ administracji prawidłowo uznał niezgodność kwestionowanych danych z rzeczywistością. W powyższych okolicznościach, wobec uchybień procesowych jakich dopuścił się organ administracji publicznej, dalsza merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji staje się przedwczesna. W tym kontekście nie ma także możliwości odniesienia się do wywiedzionego przez skarżące zarzutu naruszenia art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem nierozważenie przez organ wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy nie pozwala uznać czy w przypadku skarżących doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej uwzględni ocenę prawną wyrażoną w powyższym uzasadnieniu i wynikające stąd wskazania co do dalszego postępowania. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w pkt. II. sentencji wyroku.