III SA/Po 702/09

Dnia 29 września 2009roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na informację Zarządu Województwa z dnia ... roku nr ... w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę ... złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/M. Ławniczak /-/B. Sokołowska /-/W. Długaszewska W dniu 19 lutego 2009 r. Instytucja Zarządzająca na lata 2007 – 2013 ogłosiła konkurs dla Działania 1.2 "Wsparcie rozwoju MSP". W dniu 30 marca 2009 r. Sp. z o. o. złożyła dokumentację aplikacyjną projektu ( wniosek o dofinansowanie w ramach schematu I – projekty inwestycyjne : "Budowa referencyjnego ośrodka badawczo – szkoleniowego w technologii budynku pasywnego oraz stworzenie nowatorskiego mobilnego laboratorium" ). Po przeprowadzeniu weryfikacji formalnej dokumentacji konkursowej wnioskodawca został poinformowany pismem Zastępcy Dyrektora Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 18 czerwca 2009 r. ( otrzymanym dnia 24 czerwca 2009 r. ) o negatywnej ocenie formalnej przedmiotowego wniosku. W ocenie organu projekt nie spełniał kryterium formalnego nr 2 ( złożenie do właściwego działania/schematu – właściwy cel, rodzaj projektu ). Wnioskodawca zakłada bowiem budowę domu będącego laboratorium oraz zakup laboratorium mobilnego. Jednym z celów projektu jest natomiast wytworzenie nowej kolekcji domów jednorodzinnych na bazie doświadczeń zdobytych przy budowie. Według wniosku planowana budowa laboratorium stacjonarnego stanowi utworzenie działu B + R na własne potrzeby a wartość tej inwestycji przekracza dopuszczalny pułap 400.000 zł. W proteście od wyniku oceny wniosku o dofinansowanie Spółka wniosła o "przywrócenie tego wniosku do dalszej oceny". Według Sp. z o.o. budynek nowej siedziby będący częścią projektu nie ma służyć działalności typu B + R. Firma chce bowiem stworzyć nową serię domów jednorodzinnych w technologii pasywnej, jako gwarantujących zminimalizowanie strat ciepła. Stworzenie idealnej konstrukcji wymaga budowy pierwszego egzemplarza - dokładnie opomiarowanego, w celach marketingowych – dla prezentowania go klientom. Chodzi też o uzyskanie miejsca pracy dla nowo zatrudnionych osób i stworzenie ośrodka szkoleniowo – dydaktycznego. Spółka nie ma przy tym na celu stworzenia prawdziwego laboratorium dla prowadzenia działalności badawczo – rozwojowej ( wytworzenia określonych wartości niematerialnych i prawnych w postaci know – how, wiedzy technicznej czy nowej technologii ). Technologie zastosowane przy budowie przedmiotowego budynku nie są nowatorskie – są ogólnodostępne i stosowane na rynku. Według strony zdobycie doświadczenia przy budowie pierwszego budynku referencyjnego, do stworzenia nowej kolekcji, oznacza jedynie doświadczenie czysto organizacyjne. Nazwa "Laboratorium stałe" to natomiast typowa nazwa marketingowa, odróżniająca je od "Laboratorium mobilnego", w którym również nie ma być prowadzona działalność badawczo – rozwojowa. Nowi pracownicy – laboranci będą bowiem prowadzili badania dotyczące zgodności budynków ze standardami technicznymi i prawnymi, a nie badania dla potrzeb własnych. Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej orzeczeniem z dnia 6 sierpnia 2009 r. oddaliła powyższy protest w całości. W uzasadnieniu organ podniósł, iż projektowaną działalnością ma być wznoszenie budynków. "Laboratorium stałe" ma mieć charakter domu budowanego w technologii pasywnej. Nazwa budynku, w ocenie Komisji, nie ma charakteru wyłącznie marketingowego. Bez doświadczeń związanych z budową tego obiektu spółka nie mogłaby oferować potencjalnym klientom swoich nowych produktów. O prowadzeniu działalności typu B + R świadczyć ma też opis nowotworzonych miejsc pracy. Ponieważ koszt inwestycji ( koszt budynku mającego być laboratorium stałym oraz koszt zakupu laboratorium mobilnego ) przekracza dopuszczalny pułap 400.000,- zł należało odrzucić przedmiotowy wniosek z przyczyn formalnych. W skardze Spółka reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zarzucono przy tym, iż w toku postępowania naruszono art. 7 i 77 kpa ( poprzez przyjęcie, iż wnioskodawca zamierza prowadzić działalność typu B + R i ustalenie w konsekwencji istnienia braków formalnych wniosku ) oraz przepisy postępowania – rozdział III lit. B pkt. 7 Regulaminu Konkursu ( poprzez bezpodstawne odrzucenie wniosku ). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działalność typu B + R nie została dokładnie zdefiniowana na potrzeby konkursu, wobec tego kwalifikowanie do tej kategorii ma charakter wyłącznie ocenny. Według skarżącej organ nie wskazał, jakimi kryteriami kierował się przy przyjmowaniu tezy, iż działalność planowana przez wnioskodawcę będzie miała charakter badawczo – rozwojowy ( dla potrzeb własnych ). Powtórzono przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu protestu o braku chęci prowadzenia przez spółkę jakiejkolwiek działalności badawczo – rozwojowej, czy prac typowo laboratoryjnych. Prace nad technologią tzw. "inteligentnego domu pasywnego" zostały już bowiem zakończone w krajach zachodnich, a przedmiotowy projekt ma być jedynie próbą wdrożenia tych nowych rozwiązań budowlanych na rynek krajowy. "Laboratorium mobilne" ma natomiast służyć do wykonywania w terenie usług związanych z certyfikatami energetycznymi, charakterystykami budynków i ekspertyzami energetycznymi. Miejsca pracy w planowanych "laboratoriach" mają dotyczyć usług wykonywanych przez firmę, a nie typowej działalności badawczo rozwojowej. Na rozprawie w dniu 29 września 2009 roku pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał argumenty skargi, podkreślając, iż wnioskodawca nie zamierza prowadzić działalności badawczo – rozwojowej, a sporny projekt ma charakter wyłącznie inwestycyjny. Pełnomocnik Zarządu Województwa wskazał natomiast, iż celem projektu było stworzenie prototypu budynku pasywnego, a tworzenie prototypu jest już działalnością badawczo – rozwojową, tym bardziej, że nosi on nazwę "laboratorium". W jego ocenie zarzuty skargi różnią się od argumentacji zawartej w przedmiotowym wniosku i w samym projekcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 ww. ustawy. Według § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, w myśl przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm. ). Zgodnie z przepisem art. 30 c ust. 1 tej ustawy – obowiązującym od dnia 20 grudnia 2008 r. , po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola dokonywana na podstawie art. 30 c i nast. ustawy, sprowadza się do zbadania, czy ocena projektu dokonywana przez Instytucję Zarządzającą programem operacyjnym została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, czy też w sposób prawo naruszający. W niniejszym postępowaniu Spółka z o.o. poddała kontroli sądowoadministracyjnej negatywną ocenę dokonaną przez Zarząd Województwa wobec złożonego przez nią projektu "Budowa referencyjnego ośrodka badawczo – szkoleniowego w technologii budynku pasywnego oraz stworzenie nowatorskiego mobilnego laboratorium" w ramach konkursu dla Działania 1.2 "Wsparcie rozwoju MSP". W pierwszej kolejności Sąd dokonał badania warunków formalnych dopuszczalności skargi, zgodnie ze wskazanymi wyżej wymogami. Skarga została wniesiona w ustawowo określonym terminie, po wyczerpaniu środka odwoławczego przysługującego zgodnie z systemem realizacji przedmiotowego programu operacyjnego (w trybie i na warunkach określonych w Regulaminie konkursu nr 05/I/2009 ). Zgodnie z pkt. III E pkt. 1 Regulaminu dopuszcza się jeden środek odwoławczy w formie pisemnego protestu, kierowanego do Biura Obsługi Funduszy. Wnioskodawca ma prawo do odwołania się od negatywnej oceny projektu w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia otrzymania informacji o rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie. Sąd stwierdził również, iż skarga jest kompletna oraz została prawidłowo opłacona. Zaistniały zatem przesłanki do dokonania merytorycznej kontroli zasadności skargi. W zakresie określonej powyżej kognicji, zdaniem Sądu, ocena przedmiotowego projektu dokonana przez Zarząd Województwa, jako Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym, została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Istota sporu pomiędzy skarżącym i Instytucją Zarządzającą w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w istocie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały przesłanki do odrzucenia projektu skarżącego (jego negatywnej oceny formalnej) z tej przyczyny, iż wbrew warunkowi określonemu w pkt. II D pkt. 1 c Regulaminu konkursu nr 05/I/2009 zgłosił on jako projekt inwestycyjny obiekty ( środki trwałe ) dotyczące działalności B + R ( badawczo – rozwojowej ) – dla własnych potrzeb. Instytucja Zarządzająca badała przedmiotowy wniosek m. in. pod względem spełniania przez niego formalnych kryteriów dopuszczających wskazanych w Załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu nr 05/I/2009 ( Kryteria Wyboru Projektów w ramach Działania 1.2 Wsparcie rozwoju MPS ). Według schematu I ( projekty inwestycyjne ) na pierwszym etapie oceny formalnej danego wniosku bada się m. in., czy został on złożony do właściwego działania/ schematu ( cel , rodzaj projektu ). Stosując to kryterium o charakterze formalnym organ uznał, iż koszt planowanej inwestycji polegającej na budowie obiektu dotyczącego działalności B + R ( badawczo – rozwojowej ) dla własnych potrzeb przekracza dopuszczalny limit 400.00 zł, określony w pkt. II D pkt. 1 c Regulaminu konkursu. Inwestycja polegać ma na budowie budynku określonego jako "Laboratorium stałe" ( biuro z funkcją ośrodka szkoleniowo – dydaktycznego ) oraz stworzeniu "Laboratorium mobilnego". Spółka zamierza rozpocząć budowę domów jednorodzinnych w specjalnej technologii energooszczędnej, a projektowany budynek ma służyć do prezentowania proponowanego produktu potencjalnym klientom. "Laboratorium mobilne" ma natomiast służyć do wykonywania usług związanych z certyfikatami energetycznymi, charakterystykami budynków i ekspertyzami energetycznymi. Miejsca pracy w planowanych "laboratoriach" mają, w ocenie strony skarżącej, dotyczyć wyłącznie dokonywania usług wykonywanych przez firmę, a nie typowej działalności badawczo rozwojowej ( podobnie jak same przedmiotowe obiekty ). Według Sądu organ zbyt arbitralnie przyjął w trakcie dokonywania oceny formalnej zgłoszonego wniosku, iż projektowana inwestycja przynależy do kategorii środków trwałych związanych z działalnością badawczo – rozwojową ( B + R ), prowadzoną przy tym dla własnych potrzeb. Rację ma bowiem Spółka, iż kategoria ta nie została doprecyzowana szczegółowiej w samym regulaminie konkursu, wobec czego klasyfikowanie określonych inwestycji do tej grupy ma charakter ocenny. Instytucja Zarządzająca winna wobec tego w sposób bardziej obszerny i przekonujący uzasadnić przyjęcie tezy, iż przedmiotowe obiekty służyć będą do prowadzenia typowej działalności badawczo – rozwojowej w rozumieniu regulaminu konkursu. Jej obowiązkiem było zatem zdefiniowanie, jaka działalność jest uznawana za działalność badawczo – rozwojową oraz jakie konstytutywne cechy przesądzać mają o konieczności określenia danej inwestycji jako związanej z aktywnością tego rodzaju. Nie może o tym przesądzać sama nazwa obiektów ( laboratorium ), ani proponowanych stanowisk pracy, skoro strona skarżąca w złożonym wniosku, proteście i skardze podkreślała kilkukrotnie, iż nazwa inwestycji nie ma odzwierciedlać jej rzeczywistego charakteru i nie są one związane z prowadzeniem typowej działalności naukowej, związanej z prowadzeniem badań laboratoryjnych, eksperymentów naukowych, wytwarzaniem wartości niematerialnych i prawnych w postaci know – how, wiedzy technicznej czy nowej technologii. Zgodnie z przepisem art. 37 ustawy do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na jej podstawie ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a według art. 30 g ustawy informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej. Organ nie był wobec tego zobowiązany do bezpośredniego stosowania przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa, a więc w tym zakresie zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne. Nie ulega jednak wątpliwości, iż organ winien uzasadnić szerzej swoje stanowisko, skoro od przyjęcia określonej interpretacji pojęcia "działalności badawczo – rozwojowej" zależała ostateczna ocena poprawności formalnej złożonego wniosku. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Instytucja Zarządzająca jest zobowiązana do uwzględniania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach danego programu oraz zapewniania przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Realizowanie tego nakazu ustawowego zostało zagwarantowane poprzez obowiązek zamieszczenia odpowiedniego uzasadnienia wyników oceny projektu w informacji o wynikach tej oceny adresowanej do wnioskodawcy ( art. 30 b ust. 1 ustawy ). Dokonując niepełnej oceny w zakresie braku spełnienia przez stronę skarżącą jednego z kryteriów dopuszczających wniosek organ naruszył regulacje zawarte w rozdziale III lit. B pkt. 7 Regulaminu Konkursu nr 05/I/2009. Niewyczerpujące uzasadnienie organu w tym przedmiocie uniemożliwia praktycznie dokonanie pełnej sądowej kontroli legalności postępowania dotyczącego oceny przedmiotowego projektu. W zasadzie wymyka się spod kontroli Sądu. Za niezasadny uznał przy tym Sąd zarzut dotyczący rozbieżności pomiędzy zarzutami skargi, a twierdzeniami strony podnoszonymi we wniosku i proteście. Spółka konsekwentnie bowiem podnosiła, iż projektowany budynek ma charakter czysto inwestycyjny, nie związany z prowadzeniem jakiejkolwiek działalności badawczo – rozwojowej. Rozpatrując sprawę ponownie Instytucja Zarządzająca dokona oceny wniosku, zgodnie z powyższymi wskazaniami. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm. ) stwierdził, iż ocena przedmiotowego projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. O kosztach postępowania orzeczono natomiast w oparciu o art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). /-/M. Ławniczak /-/B. Sokołowska /-/W. Długaszewska T.M.d