III SA/Po 702/20

Dnia 20 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2021 roku sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta P., wskazując na art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm., dalej jako u.d.p.), po rozpatrzeniu wniosku T. P. o wydanie zezwolenia na lokalizację (przebudowę) zjazdu z ul. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb W.) na działkę nr [...], arkusz [...], obręb W. przy ul. [...] w P. – nie zezwolił na lokalizację (przebudowę) zjazdu. Uzasadniając napisał, że obsługa przedmiotowej nieruchomości powinna odbywać się poprzez istniejącą drogę obsługującą, która jest podłączona istniejącymi zjazdami publicznymi do ulicy [...]. Ponadto, zgodnie z §4 ust. 7 pkt 2 uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulicy [...]" w P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r. poz. 7490), obowiązuje zakaz lokalizacji nowych zjazdów z terenów KD-G i KD-Z z dopuszczeniem przebudowy lub przesunięcia istniejących. Droga D. jest drogą klasy [...] [powinno być: klasy [...] – uwaga Sądu], na której należy ograniczyć liczbę i częstotliwość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W odwołaniu od opisanej decyzji T. P. (dalej także jako wnioskodawca, skarżący), zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie przez organ wyższego stopnia zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ wyższego stopnia. Pełnomocnik zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że postanowienia wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mają pierwszeństwo przed przepisami ww. ustawy i uzasadniają odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zgodnie z wnioskiem odwołującego, gdy tymczasem pierwszeństwo w zakresie lokalizacji zjazdu mają przepisy o drogach publicznych, zważywszy że wszystkie pozostałe sąsiadujące nieruchomości posiadają odpowiednie zjazdy bezpośrednie, a nieruchomość wnioskodawców jest jedyną działką bez zlokalizowanego zjazdu; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) poprzez rozpatrzenie przez organ w sposób niepełny i wybiórczy zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego konsekwencją było błędne przyjęcie przez organ, że: a) obsługa nieruchomości może odbywać się poprzez istniejącą drogę, która jest podłączona istniejącymi zjazdami publicznymi do ulicy [...], gdy tymczasem takie rozwiązanie nie zapewnia wystarczającego bezpieczeństwa pozostałych uczestników drogi obsługującej (pieszych i rowerzystów), b) lokalizacji zjazdu nie uzasadnia słuszny interes obywatela, gdy tymczasem wszystkie nieruchomości sąsiadujące z działką nr [...] posiadają zjazdy, a nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] uzyskała lokalizację dwóch zjazdów, c) zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej analizy dotyczącej oceny podniesienia poziomu bezpieczeństwa ruchu lądowego w związku z lokalizacją zjazdu; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 K.p.a., poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji i nie odniesienia się do argumentów wskazanych w toku postępowania przez odwołującego. Pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej nieruchomości, na okoliczność zwiększenia bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez lokalizację zjazdu z ulicy [...] na działkę nr [...] oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu lądowego na okoliczność ustalenia, czy lokalizacja zjazdu poprawi poziom bezpieczeństwa ruchu. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 104, art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono , że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl natomiast art. 29 ust. 4 u.d.p., ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. SKO oceniło, że organ administracji, wydając zezwolenie na lokalizację zjazdu, winien każdorazowo brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania przez siebie decyzji. W art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku użytym w tym przepisie słowem "może", jest konstrukcja uznania administracyjnego po stronie organu. Oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Dalej wskazano , że wniosek dotyczy lokalizacji nowego zjazdu z ul. [...] (droga powiatowa), co stoi w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Organ I instancji także jest związany ustaleniami Uchwały. Argumenty, że w okolicy są wybudowane inne zjazdy z przedmiotowej ulicy, zdaniem SKO pozostają bez wpływu na wynik postępowania. T. P., reprezentowany przez pełnomocnika skorzystał z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie, orzeczenia w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu i zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie i zobowiązanie organu do wydania decyzji i zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wypływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 29 ust. 1 u.d.p., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasad dotyczących decyzji uznaniowej, poprzez całkowitą dowolność przedmiotowej decyzji, gdy tymczasem zgoda na lokalizację zjazdu bądź też odmowa wyrażenia takiej zgody następuje w formie decyzji administracyjnej, która jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego, przy czym nie oznacza, że organ działa w sposób dowolny, albowiem powinien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), czego w niniejszej sprawie organy obu instancji nie uczyniły, zwłaszcza że nie zostały wskazane w decyzjach jakiekolwiek zagrożenia związane z naruszeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym, przemawiające za odmową usytuowania zjazdu, a nadto o dowolności działań organu świadczy wydanie zgody na lokalizację drugiego zjazdu dla sąsiadującej działki, już po uchwaleniu miejscowego planu, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że postanowienia wprowadzone w miejscowym planie mają pierwszeństwo przed przepisami ww. ustawy i uzasadniają odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącego, gdy tymczasem pierwszeństwo w zakresie lokalizacji zjazdu mają przepisy o drogach publicznych, zważywszy, że wszystkie pozostałe sąsiadujące nieruchomości posiadają odpowiednie zjazdy bezpośrednie, a nieruchomość wnioskodawców jest jedyną działką bez zlokalizowanego zjazdu, 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy przez organ w sposób niepełny, wybiórczy i pomijający słuszny interes strony w oparciu o całkowicie dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego konsekwencją było błędne przyjęcie przez organ, że: a) obsługa nieruchomości może odbywać się poprzez istniejący ciąg pieszo - rowerowy, który jest połączony istniejącymi zjazdami publicznymi do ulicy [...], gdy tymczasem takie rozwiązanie nie zapewnia wystarczającego bezpieczeństwa pozostałych uczestników ciągu obsługującego (pieszych i rowerzystów), b) pominięcie wydania dla nieruchomości sąsiadującej zgody na lokalizację drugiego zjazdu po uchwaleniu obowiązującego miejscowego planu, c) lokalizacji zjazdu nie uzasadnia słuszny interes obywatela, gdy tymczasem wszystkie nieruchomości sąsiadujące z działką nr [...] posiadają zjazdy, nieruchomość sąsiadująca oznaczona jako działka nr [...] uzyskała lokalizację dwóch zjazdów, a nadto na nieruchomości skarżącego prowadzona jest działalność gospodarcza, wymagająca bezpośredniego zjazdu do drogi publicznej, d) zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej analizy dotyczącej oceny podniesienia poziomu bezpieczeństwa ruchu lądowego w związku z lokalizacją zjazdu. 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 K.p.a., poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej i okoliczności faktycznych decyzji i nie odniesienia się do argumentów wskazanych w toku postępowania przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać. Zgodnie z art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w P. z [...] sierpnia 2020 r., którą organ wyższego stopnia utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P., będącego zarządcą drogi, o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy [...]. Organy obu instancji powołały się na przepisy ustawy o drogach publicznych, ale argumentem przemawiającym za wydaniem decyzji odmownej okazał się przepis miejscowego planu, którego ustalenia obejmują wskazaną we wniosku działkę skarżącego; zgodnie z §4 ust. 7 pkt 2 uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulicy [...]" w P. ([...], dalej jako Uchwała), obowiązuje zakaz lokalizacji nowych zjazdów z terenów KD-G i KD-Z z dopuszczeniem przebudowy lub przesunięcia istniejących. Z przepisów Uchwały wynika przy tym jasno, że Droga D. jest drogą klasy [...] (klasy [...] - § 4 ust. 2 pkt 2 Uchwały). Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem które nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne (ust. 3). Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Sąd stwierdza, że kontrolowane decyzje zostały wydane przedwcześnie i w oparciu o niewystarczające ilości danych oraz z pominięciem stanowiska strony prezentowanego już w toku postępowania administracyjnego. Podkreślić należy ,że w §4 ust. 7 pkt 2 cyt. wyżej Uchwały dopuszczono bowiem przebudowę lub przesunięcie istniejących zjazdów. W aktach organu I instancji znajduje się kserokopia przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości z [...] lipca 2019 r. (akt notarialny rep. A nr [...]) – działki o powierzchni około 400 m2, która powstanie w wyniku podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...]; skarżący oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem jednorodzinnym położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], która sąsiaduje z przedmiotową nieruchomością i zobowiązał się kupić działkę o powierzchni około 400 m2, która powstanie w wyniku wydzielenia z działki nr ewidencyjny [...] i będzie stanowić całość gospodarczą z działką nr [...]. Także w odwołaniu strona jednoznacznie podnosiła ,że jest właścicielem działek nr 3 i [...] położonych przy ul. [...], zaś działka nr [...] przed 2018 rokiem była obsługiwana przez dwa zjazdy, z których jeden znajdował się na działce obecnie oznaczonej nr [...] i stanowiącej własność skarżącego. Powyższe okoliczności potwierdził pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym skierowanym do tut. sądu z dnia [...] lipca 2021 r. Zapis uchwały w powiązaniu z materiałem dowodowym nakazuje rozpatrzenie , czy intencją strony była lokalizacja zjazdu czy przebudowa bądź przesunięcie istniejących już zjazdów . Zgodnie z treścią art. 29 ust.4 ustawy o drogach publicznych- ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ,zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację na czas określony. Należy wyraźnie zaznaczyć ,że we wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 roku strona wniosła o wydanie zezwolenia na lokalizację /przebudowę zjazdu. Niepoparte zatem materiałem dowodowym i nieuzasadnione pozostaje twierdzenie organu II instancji, że wniosek złożony przez wnioskodawcę dotyczy wyłącznie lokalizacji nowego zjazdu .Brak uzasadnienia w tej kwestii jest tym bardziej niedopuszczalny ,że dotyczy decyzji uznaniowej , której jedynym argumentem w istocie pozostała zgodność wniosku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 107 § 3 kpa. Skoro w toku postępowania wykazywano ,że u podstaw wniosku skarżącego leżała okoliczność, że do działki nr [...] ,obecnie [...] doprowadzono faktycznie dwa niezależne zjazdy , to rolą organu było rozważenie także przesunięcia lub przebudowy jednego z nich. Tymczasem organy obu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, że ustalenia Uchwały Nr [...] zakazują lokalizacji nowych zjazdów z terenów [...] i [...], a żądanie strony pozostawałoby z nimi w sprzeczności . Skoro jednak skarżący wywodził, że istniały dwa zjazdy z ówczesnej działki nr [...], z których jeden znajdował się na części stanowiącej obecnie własność skarżącego, to należy przyjąć ,że organy nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie , naruszając w ten sposób przepisy K.p.a., stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Ponownie prowadząc postępowanie organ uwzględni powyższe uwagi , a jego obowiązkiem będzie ponowna ocena wniosku skarżącego także w aspekcie przebudowy bądź przesunięcia istniejących zjazdów. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że odniesienie się do pozostałych argumentów skargi byłoby przedwczesne. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił decyzje obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.