III SA/Po 710/12

Dnia 26 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi R G na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia ... roku nr ... w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia oddala skargę Decyzją z dnia 30 stycznia 2012 roku, wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115), § 4 ust. 1 uchwały Nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 2004 roku, Nr 101), Zarząd Dróg Miejskich w P, nałożył na R G, karę pieniężną w wysokości 6.480,00 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy K [ ... ], poprzez umieszczenie reklamy ( o pow. 54,00 m kw. ) bez zezwolenia zarządcy drogi – przez okres 12 dni. W uzasadnieniu decyzji organ ten wyjaśnił, że w dniu 10 czerwca 2011 roku przeprowadzona została kontrola, w trakcie której stwierdzono zajęcie przez firmę T, pasa drogowego ul. K[ ... ], pod reklamę o powierzchni 54,00 m² bez wymaganego zezwolenia. Tego samego dnia zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia 30 września 2011 r. strona uzyskała pozwolenie za zajęcie pasa drogowego pod przedmiotową reklamę od dnia 22 czerwca 2011 r. Dnia 26 lipca 2011 roku, podczas oględzin miejsca ustawienia przedmiotowej reklamy, przedstawiciele ZDM stwierdzili dalsze jej pozostawanie we wskazanym miejscu. W efekcie, opisaną wyżej decyzją Zarząd Dróg Miejskich w P wymierzył karę pieniężną za okres zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia od dnia 10 czerwca do 21 czerwca 2011 r. W odwołaniu strona zarzuciła organowi naruszenie art. 8, 10, 105, 35 i 84 kpa oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez wymierzenie kary podmiotowi nie będącemu stroną postępowania, niepowołanie biegłego z zakresu geodezji i nieuwzględnienie faktu wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotową reklamę. Wskazano m. in., że pomiary dokonywała nieuprawniona osoba, bez wiedzy w zakresie geodezji. W decyzji nie określono też precyzyjnie numerów działek istniejących w ewidencji geodezyjnej. W aktach sprawy nie ma dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego, na którym zaznaczono kolizje spornej reklamy z tymi liniami, potwierdzające zajęcie pasa drogowego. Strona nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego, w dniu odebrania zawiadomienia o wszczęciu ( 20 lipca 2011 r. ) posiadała już zezwolenie na umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym. Decyzją z dnia 28 marca 2011 roku, nr [ ... ], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P, działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), art. 127 § 1, art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 10 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że pomiaru powierzchni reklamy dokonano za pomocą specjalistycznego sprzętu w dniach 10 czerwca i 26 lipca 2011 r., a dokumenty dotyczące certyfikatów tego sprzętu znajdują się w aktach sprawy. Powierzchnia reklamy ( 54 m kw. ) nie była ponadto kwestionowana przez stronę Pomiarów dokonał uprawniony pracownik organu za pomocą specjalistycznego sprzętu. Powołano się na uchwałę składu 5 sędziów NSA z 19 czerwca 2000 r. ( OPK 3/00, ONSA 2001/1/12 ), zgodnie z którą o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje takie jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi ( może chodzić również o zawieszenie reklamy z wykorzystaniem urządzeń znajdujących się poza drogą ). Ponadto SKO podkreśliło, iż organ I instancji wyznaczył granicę pasa drogowego i granicę działki (między innymi na wycinku z mapy zasadniczej) w sposób jednoznaczny i czytelny urządzeniem posiadającym stosowne certyfikaty. Natomiast zdjęcia załączone do akt sprawy obrazują sposób ekspozycji przedmiotowej reklamy i wskazują, że zajmowała tzw. "słup powietrza" nad pasem drogowym. Organ pouczył prawidłowo stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 kpa, wobec czego zarzuty pozbawienia jej możliwości udziału w postępowaniu były bezzasadne. Karę wymierzono za okres do dnia 21 czerwca 2011 r., gdyż za okres od dnia 22 czerwca 2011 r. strona posiadała już stosowne zezwolenie na zajęcia pasa drogowego. Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo dokonał wyliczeń kary za zajęcie pasa drogowego na potrzeby reklamy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R G wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej zarzucając im naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa, 84 § 1 kpa, 10 §1 kpa i 61 § 1 kpa poprzez dokonanie ustaleń faktycznych przez nieuprawnionego pracownika oraz za pomocą zdjęć i wydruku z I, dokonanie błędnych ustaleń w zakresie przebiegu pasa drogowego ul. K oraz wymierzenie kary skarżącemu za okres, w jakim nie był on stroną postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty podnoszone w odwołaniu. Pomiarów dokonywali pracownicy organu, którzy ze względu na zależność służbową nie mogli zachować wymaganego obiektywizmu. Organ był zobowiązany do przeprowadzenia odpowiedniego dowodu z opinii biegłego – geodety, a nie opierać się wyłącznie na kwestionowanych pomiarach, zdjęciach i wydruku z I. W aktach sprawy nie ma dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego, na którym zaznaczono kolizje spornej reklamy w tymi liniami, potwierdzające zajęcie pasa drogowego. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, a poczynione ustalenia mają wątpliwy walor dowodowy, nie zostały bowiem potwierdzone żadnymi innymi dowodami. Postępowanie administracyjne w sprawie prowadzono bez uprzedniego zawiadomienia strony o jego wszczęciu. Przedwczesny i nieuzasadniony był zatem wniosek jakoby we wskazanym okresie strona skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 26 października 2012 roku skarżący oświadczył, że decyzja z dnia 30 września 2011 r. udzielająca zezwolenia na umieszczenie tego samego banneru reklamowego, którego dotyczy niniejsza sprawa, jest ostateczna i nie była zaskarżana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył , co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115) stanowiący, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, którym mowa w ust. 2 pkt 3 ( m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam ) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego ( ust. 6 ). Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że skarżący umieścił w pasie drogowym ul. K[ ... ] reklamę o łącznej powierzchni 54,00 m². Ustalenia te poczyniono w toku dwukrotnej kontroli, które miały miejsce 10 czerwca i 26 lipca 2011 roku. Podnosząc zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. skarżący stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie może zostać uznany za wystarczający gdyż jego treść, a także sposób w jaki został zebrany, nie odpowiada prawu. Powyższe stwierdzenie odnosi się do sposobu dokonywania pomiarów przez pracowników organu, którzy mieli działać nieprofesjonalnie i nieobiektywnie. Wskazać należy, iż z twierdzeń strony skarżącej nie wynika jednak, jaki skutek dla rozstrzygnięcia sprawy miałaby zasadność takich zarzutów. Jak wynika bowiem ze stanowiska skarżącego, nie kwestionuje on powierzchni reklamy ustalonej w toku kontroli i przyjętej jako podstawa naliczeń kary ( nie twierdzi jednoznacznie i kategorycznie, że ta powierzchnia była mniejsza lub większa od powierzchni 54,00 m kw. ). W aktach sprawy znajduje się świadectwo instrumentu - odbiornika GPS marki T i certyfikat kalibracji dalmierza laserowego H ( k. 14-15 akt adm. ). Nie ma również podstaw do kwestionowania uprawnień i kompetencji pracowników organu dokonujących przedmiotowych pomiarów w ramach swoich normalnych podstawowych obowiązków zawodowych. Podnosząc zarzut niedokładnego ustalenia granicy pasa drogowego, skarżący sam nie określił właściwego przebiegu tej granicy. Tak sformułowane zarzuty nie podważają trafności ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Nie zasługuje bowiem na uwzględnienie zarzut wadliwego ustalenia przebiegu granicy drogi w sytuacji, gdy zgłaszający powyższy zarzut nie zna usytuowania tej granicy i nie potrafi wskazać właściwego jej przebiegu. Jakkolwiek rację ma skarżący stwierdzając, że załączona do akt administracyjnych mapa nie obrazuje w sposób wystarczający miejsca usytuowania (w stosunku do granicy drogi) reklamy objętej zaskarżoną decyzją, to zgodzić się należy z organami administracyjnymi, że powyższa mapa w powiązaniu z dokumentacją zdjęciową, załączoną do akt jednoznacznie tę kwestię wyjaśnia i obrazuje. Na tej podstawie nie budzi bowiem wątpliwości trafność ustalenia, zawartego w zaskarżonej decyzji, że objęta niniejszym postępowaniem reklama, umieszczona jest nad chodnikiem (pasem drogowym) ulicy K, w tzw. "słupie powietrza". Miejsce i sposób umieszczenia reklamy obrazują wyraźnie, załączone do akt zdjęcia. Skoro zaś, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, w świetle przytoczonych wyżej okoliczności nie budzi wątpliwości trafność ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji i zasadność wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Przytoczone wyżej ustalenia co do miejsca usytuowania reklamy i obrazujący to usytuowanie materiał zdjęciowy, zwalniały organy administracji w rozpoznawanej sprawie, z obowiązku wskazywania przebiegu granicy pasa drogi za pośrednictwem geodety. Podkreślić należy przy tym , że stanowisko strony kwestionujące zajęcie pasa drogowego przez przedmiotową reklamę jest niekonsekwentne, gdyż oznaczałoby, iż nie było podstaw do występowania ( pismem z dnia 22 czerwca 2011 r. ) o wydanie decyzji z 30 września 2011 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie na nim reklamy od dnia 22 czerwca 2011 r. ( k. 6 i 11 akt ). Organ I instancji zasadnie przyjął konieczność nałożenia kary za okres do dnia 21 czerwca 2011 r., kiedy strona zajmowała pas drogowy bez wymaganego pozwolenia. Nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi również zarzuty dotyczące przeprowadzenia czynności kontrolnych bez udziału strony. Jak wynika z akt administracyjnych, 10 czerwca 2011 r. dokonano pierwszej kontroli potwierdzającej zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Było to podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego z dniem 10 czerwca 2011 r., o czym poinformowano skarżącego jako stronę pismem z dnia 4 lipca 2011 r. ( k. 12 akt ), wskazując mu jednocześnie termin oględzin reklamy w dniu 26 lipca 2011 r. Strona brała udział w tych oględzinach ( k. 8 ), była też informowana o prawie do wypowiedzenia się w kwestii zebranego materiału dowodowego w trybie art. 10 kpa ( k. 4 akt ). Niezasadne były wobec tego zarzuty dotyczące pominięcia strony w istotnych czynnościach postępowania dowodowego. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ).