III SA/Po 712/12

Dnia 25 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Marzenna Kosewska Protokolant: sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 14 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia oddala skargę Decyzją z dnia 11 stycznia 2012 roku, wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115), § 4 ust. 1 uchwały Nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 2004 r. Nr 101), Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania, nałożył na [...] R. G., karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w Poznaniu, poprzez umieszczenie reklamy ( o pow. [...] m2 ) bez zezwolenia zarządcy drogi – przez okres 8 dni. W uzasadnieniu decyzji organ ten wyjaśnił, że w dniu 31 marca 2011 roku przeprowadzona została kontrola, w trakcie której stwierdzono zajęcie przez firmę [...], pasa drogowego ul. [...] w Poznaniu, pod reklamę o powierzchni [...] m² bez wymaganego zezwolenia. Tego samego dnia zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Decyzją nr [...] strona uzyskała pozwolenie za zajęcie pasa drogowego pod przedmiotową reklamę od dnia 8 kwietnia 2011 r. Dnia 28 kwietnia 2011 roku, podczas oględzin miejsca ustawienia przedmiotowej reklamy, przedstawiciele ZDM stwierdzili dalsze jej pozostawanie we wskazanym miejscu. W efekcie, opisaną wyżej decyzją Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu wymierzył karę pieniężną za okres zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia od dnia 31 marca 2011 r. do 7 kwietnia 2011 r. W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie: - art. 8 i art. 10 kpa poprzez wymierzenie kary podmiotowi niebędącemu stroną postępowania, - art. 35 i art. 3 kpa poprzez niedotrzymanie terminów prowadzenia postępowania, - art. 84 kpa i art. 1 kpa poprzez niepowołanie biegłego z zakresu geodezji w celu określenia położenia nośnika reklamowego i jego wymiarów, - art. 10 § 1 kpa poprzez pozbawienie strony udziału w postępowaniu w okresie od 26 lipca 2011 r. do 16 sierpnia 2011 r. Wskazano m. in., że pomiarów dokonywała nieuprawniona osoba nieposiadająca wiedzy w zakresie geodezji. W aktach sprawy nie ma dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego, na którym zaznaczono kolizje spornej reklamy z tymi liniami, potwierdzające zajęcie pasa drogowego. Ponadto postępowanie dowodowe przeprowadzone bez udziału strony przed jej zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W konsekwencji brak również podstaw do nałożenia kary pieniężnej za okres od dnia 31 marca 2011 r. do dnia 27 kwietnia 2011 r. (tj. do dnia zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania). Decyzją z dnia 14 marca 2011 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) oraz art. 127 § 1, art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 10 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że zarządca drogi jest właściwym podmiotem do wskazania granic pasa drogowego. Pomiaru powierzchni reklamy dokonał uprawniony pracownik za pomocą specjalistycznego sprzętu w dniach 31 marca 2011 r. i 28 kwietnia 2011 r. Powierzchnia reklamy ([...] m2) nie była ponadto kwestionowana przez stronę, która taką powierzchnię wskazała również we wnioskach o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Organ I instancji prawidłowo wyznaczył pas drogowy ul. [...] (w aktach sprawy znajdują się potwierdzające ten fakt dokumenty z zaznaczonym pasem drogowym oraz zdjęcia przedmiotowego nośnika reklamowego). Ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie wynika fakt umieszczenia spornej reklamy w pasie drogowym ul. [...] w Poznaniu. Przedmiotowy baner reklamowy odpowiada definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Postępowanie w niniejszej sprawie winno być wszczęte w dniu dokonania pierwszej czynności, czyli w omawianym przypadku w dniu kontroli, tj. 31 marca 2011 r. O wszczęciu postępowania skarżący został prawidłowo powiadomiony. Zatem karę za nielegalne zajęcie pasa drogowego należało naliczyć – jak prawidłowo uczynił to organ I instancji – za okres od dnia wszczęcia postępowania, będącego dniem pierwszej czynności w sprawie (polegającej na stwierdzeniu zajęcia pasa drogowego). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 10 § 1 i art. 61 § 1 kpa poprzez dokonanie ustaleń faktycznych przez nieuprawnionego pracownika oraz za pomocą zdjęć i wydruku z iGeoMap, dokonanie błędnych ustaleń w zakresie przebiegu pasa drogowego ul. [...] oraz wymierzenie kary skarżącemu za okres, w jakim nie był on stroną postępowania administracyjnego i oparcie się na dowodach przeprowadzonych przed zawiadomieniem skarżącego o wszczęciu postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty podnoszone w odwołaniu. Pomiarów dokonywali pracownicy organu, którzy ze względu na zależność służbową nie mogli zachować wymaganego obiektywizmu. Organ był zobowiązany do przeprowadzenia odpowiedniego dowodu z opinii biegłego – geodety, a nie opierać się wyłącznie na kwestionowanych pomiarach, zdjęciach i wydruku z iGEOMap. W aktach sprawy nie ma dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego, na którym zaznaczono kolizje spornej reklamy w tymi liniami, potwierdzające zajęcie pasa drogowego. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, a poczynione ustalenia mają wątpliwy walor dowodowy, nie zostały bowiem potwierdzone żadnymi innymi dowodami. Postępowanie administracyjne w sprawie prowadzono bez uprzedniego zawiadomienia strony o jego wszczęciu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 25 października 2012 roku skarżący podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazał dodatkowo, że postępowanie trwało 6 miesięcy, co jego zdaniem narusza art. 35 kpa. Ponadto oświadczył, że nie kwestionuje decyzji z dnia 30 września 2011 r. oraz z dnia 14 grudnia 2011 r. udzielających zezwolenia na umieszczenie reklamy, ponieważ nie miał co do nich wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) stanowiący, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego ( ust. 6 ). Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że skarżący umieścił w pasie drogowym ul. [...] w Poznaniu reklamę o łącznej powierzchni [...] m². Ustalenia te poczyniono w toku dwukrotnej kontroli, które miały miejsce 31 marca 2011 r. oraz podczas oględzin z dnia 28 kwietnia 2011 r. Podnosząc zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. skarżący stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie może zostać uznany za wystarczający gdyż jego treść, a także sposób w jaki został zebrany, nie odpowiada prawu. Powyższe stwierdzenie odnosi się do sposobu dokonywania pomiarów przez pracowników organu, którzy mieli działać nieprofesjonalnie i nieobiektywnie. Należy wskazać, że z twierdzeń strony skarżącej nie wynika jednak, jaki skutek dla rozstrzygnięcia sprawy miałoby mieć uwzględnienie takich zarzutów. Jak wynika bowiem ze stanowiska skarżącego, nie kwestionuje on powierzchni reklamy ustalonej w toku kontroli i przyjętej jako podstawa wyliczeń kary (nie twierdzi jednoznacznie i kategorycznie, że ta powierzchnia była mniejsza lub większa od powierzchni [...] m²). Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, skarżący sam wskazywał taką powierzchnię reklamy we wnioskach o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym (które to wnioski zostały uwzględnione w niekwestionowanych przez skarżącego decyzjach z dnia 30 września 2011 r. oraz 14 grudnia 2011 r. – k. 6-9 akt adm.). W aktach sprawy znajduje się świadectwo instrumentu - odbiornika GPS marki [...] i certyfikat kalibracji dalmierza laserowego [...] (k. 15-16 akt adm.). Nie ma również podstaw do kwestionowania uprawnień i kompetencji pracowników organu dokonujących przedmiotowych pomiarów, a z żadnych przepisów nie wynika, aby w czasie kontroli czy oględzin pasa drogowego stosownych pomiarów musieli dokonywać uprawnieni geodeci zamiast pracowników organu działających w ramach swoich normalnych obowiązków zawodowych. Podnosząc zarzut niedokładnego ustalenia granicy pasa drogowego, skarżący sam nie określił innego, jego zdaniem właściwego przebiegu tej granicy, a nawet nie twierdził, że jest inny niż przyjęto w decyzji. Zgłosił natomiast wątpliwości co do walorów dowodowych wydruku z systemu iGeoMap oraz mapy zasadniczej i dokumentacji fotograficznej. Tak sformułowane zarzuty nie podważają trafności ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Nie zasługuje bowiem na uwzględnienie zarzut wadliwego ustalenia przebiegu granicy drogi w sytuacji, gdy zgłaszający powyższy zarzut nie twierdzi, że granica biegnie inaczej niż ustaliły to organy, a jedynie zgłasza w tym zakresie wątpliwości. Załączona do akt administracyjnych mapa zasadnicza odzwierciedla przebieg linii rozgraniczających ul. [...] i położenie reklamy, co w powiązaniu z dokumentacją zdjęciową załączoną do akt, obrazuje w sposób wystarczający miejsce usytuowania reklamy objętej zaskarżoną decyzją. Na tej podstawie nie budzi bowiem wątpliwości trafność ustalenia, zawartego w zaskarżonej decyzji, że objęta niniejszym postępowaniem reklama, umieszczona jest w pasie drogowym ul. [...]. Miejsce i sposób umieszczenia reklamy obrazują wyraźnie, załączone do akt zdjęcia. Skoro zaś, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, w świetle przytoczonych wyżej okoliczności nie budzi wątpliwości trafność ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji i zasadność wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Przytoczone wyżej ustalenia co do miejsca usytuowania reklamy i obrazujący to usytuowanie materiał zdjęciowy, zwalniały organy administracji w rozpoznawanej sprawie, z obowiązku wskazywania przebiegu granicy pasa drogowego za pośrednictwem geodety. Podkreślić należy przy tym, że stanowisko strony kwestionujące zajęcie pasa drogowego przez przedmiotową reklamę jest niekonsekwentne, gdyż oznaczałoby, że nie było podstaw do występowania o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym od dnia 8 kwietnia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. i od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 marca 2012 r. (które to wnioski zostały uwzględnione w decyzjach z dnia 30 września 2011 r. oraz 14 grudnia 2011 r., których skarżący nie kwestionował). Zasadnie zatem organy stwierdziły konieczność nałożenia kary za okres od dnia 31 marca 2011 r. do dnia 7 kwietnia 2011 r., w którym strona zajmowała pas drogowy bez wymaganego pozwolenia. Nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi również zarzuty dotyczące przeprowadzenia czynności kontrolnych bez udziału strony. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 31 marca 2011 r. dokonano pierwszej kontroli potwierdzającej zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Było to podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego z dniem 31 marca 2011 r., o czym poinformowano skarżącego jako stronę pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r., doręczonym w dniu 27 kwietnia 2011 r. (k. 13-14 akt adm.), wskazując jednocześnie termin oględzin reklamy w dniu 28 kwietnia 2011 r. Strona brała udział w tych oględzinach (k. 11 akt adm.), była też informowana o prawie do wypowiedzenia się w kwestii zebranego materiału dowodowego w trybie art. 10 kpa (k. 4 akt adm.). Niezasadne były wobec tego zarzuty dotyczące pominięcia strony w istotnych czynnościach postępowania dowodowego. Prawidłowe w ocenie Sądu było również przyjęcie okresu zajęcia pasa drogowego od dnia 31 marca 2011 r. Była to bowiem data pierwszej kontroli pasa drogowego i stwierdzenia jego zajęcia przez reklamę. Nie ulega zatem wątpliwości, że co najmniej od tej daty miało miejsce zajęcie pasa drogowego przez reklamę, czego zresztą skarżący nie kwestionował. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 35 K.p.a., ponieważ strona nie wykazała, że prowadzenie postępowania z przekroczeniem ustawowych terminów mogło mieć jakikolwiek, a tym bardziej istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).