III SA/Po 713/23

Dnia 31 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Nieruchomości przy ulicy [...] w [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 23 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej oddala skargę Pismem z dnia 21 września 2023 r. Wspólnota Mieszkaniowa Mieszkańców Nieruchomości w P. przy ul. [...] (dalej: skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego I. M., wniosła skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta (dalej: organ) nr [...] z dnia 23 grudnia 2022 r. w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie miasta P., stosowanej przez [...] Spółkę Akcyjną (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2023 r. poz. 42). Wnosząc o stwierdzenie nieważności zarządzenia, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 679 ze zm.; dalej: u.g.k.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu ceny jednostkowej za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych, podczas gdy akt prawa miejscowego powinien wskazywać w jaki sposób i na jakiej podstawie została skalkulowana wysokość ceny, co umożliwia weryfikację, czy cena, a następnie opłata ta została ustalona na zasadach rynkowych i czy stanowi ona ekwiwalent wykonanej usługi, a także uregulowanie sposobu ustalania opłaty, który nie uwzględnia rzeczywistego poziomu retencji. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5837/21 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Opolu z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Op 1/23 dla uzasadnienia stanowiska o obowiązku organu stanowiącego gminy określenia w przepisach nie tylko ceny za usługę lecz również sposobu jej kalkulacji. Podniosła również, że w przepisach zaskarżonego zarządzenia nie zawarto opisu sposobu kalkulacji ceny za usługę. Skarżąca jednocześnie podniosła, że zaskarżone zarządzenie naruszało jej interes prawny, ponieważ [...] S.A. żądała od niej zawarcia umowy o świadczenie usługi odbioru wód opadowych i roztopowych. Odpowiadając na skargę, organ sformułował dwa wnioski procesowe. Po pierwsze wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia. W drugiej kolejności wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że zaskarżone zarządzenie zawierało wszystkie elementy, których brak wytknęła mu skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola sądowa zaskarżonego aktu wymaga w pierwszej kolejności ustalenia kwestii interesu prawnego skarżącej, ponieważ mogła uzyskać ochronę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej: u.s.g.) jedynie w zakresie indywidualnego interesu prawnego, zaś brak naruszenia takiego interesu przez przepisy zaskarżonego aktu prawa miejscowego nakazywałby odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W tej kwestii Sąd ocenił, że poprzez wykazanie, że oczekiwano od skarżącej zawarcia z [...] S.A. umowy o odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z "jej" nieruchomości, skarżąca pośrednio wykazała również, że ma interes prawny w zaskarżeniu aktu stanowiącego regulującego wiążąco istotne warunki takiej umowy. Sąd uznał też, że ewentualne uregulowanie tych warunków w sposób sprzeczny z prawem, może ten interes, wywodzony z prawa własności, naruszać. Oceny jednak, czy istotnie zarządzenie naruszało prawo, dokonać należy już w ramach merytorycznego rozpoznania skargi. W tym zakresie jednak Sąd uznał, że skarga była nieuzasadniona, gdyż zaskarżone zarządzenie odpowiadało prawu. Sąd ocenił, że usługa odprowadzania wód opadowych i roztopowych może być uznana za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.) oraz usługę publiczną (art. 13 u.g.k.). Sąd w całości podzielił wykładnię tych przepisów sformułowaną w (nieprawomocnym) wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1487/21 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnię tę Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjmuje jako własną. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu tego orzeczenia kontekst normatywny dla ustalenia zakresu wspomnianych pojęć, współtworzą: - art. 1 ust. 2 u.g.k. – w którym mowa jest o "zadaniach o charakterze użyteczności publicznej", rozumianych jako zadania, "których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych" i których wykonywanie mieści się w pojęciu "gospodarki komunalnej"; - art. 1 ust. 1 u.g.k. – w świetle którego zakresem pojęcia "gospodarka komunalna" objęte jest wykonywanie przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej"; - art. 7 ust. 1 u.s.g. – który stanowi, że "[z]aspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy", a ponadto zawiera niewyczerpujące wyliczenie zadań własnych gminy, w którym znalazły się m.in. sprawy "wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz" (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Treść tych przepisów uprawniała wniosek, iż usługami o charakterze użyteczności publicznej są usługi powszechnie dostępne, zaspokajające w sposób bieżący i nieprzerwany potrzeby podmiotów, czyli potrzeby o charakterze użyteczności publicznej (potrzeby podstawowe i występujące powszechnie). Z kolei komunalnymi usługami o charakterze użyteczności publicznej są te spośród opisanych usług, których świadczenie lub też organizowanie jest w danym przypadku przejawem wykonywania gospodarki komunalnej w znaczeniu ustawowym (tj. w znaczeniu przyjętym w art. 1 u.g.k.). Dlatego uznać należy, że "usługi o charakterze użyteczności publicznej" obejmują swym pojęciem również odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, przy czym w sytuacji, gdy jest ona świadczona np. przez spółkę prawa handlowego z wyłącznym lub większościowym udziałem jednostek samorządu terytorialnego - tu: przez [...] S.A. - posiada z pewnością status "komunalnej usługi o charakterze użyteczności publicznej". Dlatego uznać należy, że usługa odprowadzania wód opadowych i roztopowych mieści się również w pojęciu "usług publicznych", o jakich mowa w art. 13 u.g.k. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko, zgodnie z którym użyte w tym przepisie określenie "usługi publiczne" należy interpretować w kontekście art. 1 ust. 2 u.g.k., a zatem jako równoznaczne "usługom o charakterze użyteczności publicznej". Wprowadzenie zaś – niezgodnie z Zasadami techniki prawodawczej (por. § 10 ZTP) – innego (drugiego) określenia na oznaczenie tego samego pojęcia "jest niczym innym jak tylko skutkiem braku konsekwencji ustawodawcy w zachowaniu niezbędnej precyzji aktu prawnego w zakresie stosowanych pojęć ustawowych" (zob. C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, uw. I.1. do art. 13, s. 219). Jak trafnie wskazano w przywołanym wyroku o sygn. akt III SA/Po 1487/21, poprawności takiego wniosku nie podważa zastrzeżenie, że użyte w tym przepisie pojęcie cen i opłat musi być powiązane z wynagrodzeniem za usługę oraz mieć charakter rynkowy, ponieważ to, czy ustalone przez organ stanowiący gminy w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. ceny lub stawki opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych rzeczywiście stanowią wynagrodzenie za ww. usługę – w znaczeniu świadczenia pieniężnego odpowiadającego wartości rynkowej usługi (tj. stanowiącego jej ekwiwalent) – jest w każdym konkretnym przypadku kwestią faktu, podlegającego wyjaśnieniu z uwzględnieniem wysokości ustalonych cen lub stawek opłat oraz sposobu ich kalkulacji przez prawodawcę lokalnego. Z tak rozumianymi przepisami u.g.k. należało więc zestawić zapisy zaskarżonego zarządzenia, czyli jako aktu regulującego materię, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., w ramach kompetencji przekazanych Prezydentowi Miasta przez Radę Miasta w trybie art. 4 ust. 2 u.g.k. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska, zgodnie z którym akty wydawane na podstawie tego przepisu są aktami prawa miejscowego, wydawanymi na podstawie szczególnego upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z 03.11.2021 r., I GSK 639/21; z 25.09.2019 r., I OSK 258/18; z 08.05.2018 r., I GSK 548/18; z 16.01.2018 r., II OSK 2990/17; 07.09.2017 r., II OSK 27/16; M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, uw. 6 do art. 4, s. 317; J.J. Zięty, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2012, art. 4 Nb 8). W dacie wydawania zaskarżonego zarządzenia Prezydent Miasta, na mocy subdelegacji udzielonej uchwałą Rady Miasta P. nr [...], posiadał kompetencję do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych – także za pośrednictwem kanalizacji ogólnospławnej – świadczone przez [...] S.A. Skoro bowiem sama Rada Miasta posiadała kompetencję do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych (także za pośrednictwem kanalizacji ogólnospławnej) świadczone przez [...] S.A., zatem była władna również dokonać subdelegacji tej kompetencji na Prezydenta Miasta, na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. W konsekwencji, zdaniem Sądu, przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.g.k. mógł stanowić podstawę prawną dla wydania zaskarżonego zarządzenia. Przywołany art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przewiduje dwie grupy uprawnień organu jednostki samorządu terytorialnego ("j.s.t."): (1) do określania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej (tudzież za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej); (2) do określenia sposobu ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej (odpowiednio: za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej). W ramach pierwszego z wymienionych uprawnień organ stanowiący określa wprost wysokość obowiązujących cen, natomiast w drugim przypadku ustala jedynie sposób, w jaki będą one ustalane przez podmiot realizujący zadanie z zakresu gospodarki komunalnej (zob. J.J. Zięty, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2012, art. 4 Nb 7). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 3 listopada 2021 r. o sygn. akt I GSK 639/21 zgodnie z którym w istocie "w każdym przypadku opłata (jej wysokość) jest pochodną ceny. Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi. W związku z powyższym w przypadku, gdy cena jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, a ustalenie wysokości opłaty oraz ceny nie wiąże się z prostą kalkulacją prawodawca lokalny powinien wprowadzić regulację o sposobie ustalania cen i o sposobie ustalania opłat". W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie wymogi te spełnia. W przepisach zarządzenia przewidziano cenę za usługę, która odnosi się do objętości wód opadowych i roztopowych (stawkę "zł/m3"). Ustalono również, w jaki sposób (według jakich zasad / jakiej metody) należy ową objętość ustalać. W § 1 ust. 7 określono mianowicie na jakiej podstawie ustala się ilość wody w przypadku posiadania przez odbiorcę usługi urządzenia pomiarowego, jak i jego braku. Określono również jasno jak ustalać: miesięczną ilość odprowadzanych wód opadowych (§ 1 ust. 8) i powierzchnię spływu stanowiącą jeden z elementów kalkulacyjnych opłaty (§ 1 ust. 9). Wskazano jednocześnie źródło dla ustalenia innego elementu kalkulacyjnego, czyli wysokość średniorocznego wskaźnika opadów atmosferycznych (§ 1 ust. 10). Określono wreszcie algorytm służący do obliczenia miesięcznej opłaty z jednoczesnym zdefiniowaniem wszystkich zmiennych w nim ujętych (§ 1 ust. 11). Nadto, przepisy zaskarżonego zarządzenia, inaczej niż twierdzi skarżąca, uwzględniają w kalkulacji opłat poziom retencji (§ 1 ust. 2, § 1 ust. 2 tabela 2). Takie regulacje wypełniają wymóg określenia w akcie wydawanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. również sposobu (metody) ustalania objętości odprowadzanych wód ("postanawiania o sposobie ustalania cen i opłat za usługi"). Zaskarżone zarządzenie spełnia również wymóg opisany w cytowanym już wyroku NSA w sprawie I GSK 639/21, w myśl którego "zagwarantowanie weryfikowalności przyjętej przez organ stanowiący ceny za przedmiotowe usługi jest możliwe wyłącznie jeżeli w akcie prawa miejscowego zostanie uregulowany sposób ustalenia tej ceny, co ma miejsce w sytuacji, gdy jest ona efektem określonej kalkulacji. Tylko w takim przypadku można zapewnić weryfikowalność ceny i sprawdzić, czy jest ona rynkowa i ekwiwalentna". W ocenie Sądu wymóg ten wystarczająco wypełnia kalkulacja ceny za odbiór 1 m sześc. wód, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Organ podał tam wszystkie dane pozwalające na poznanie podstaw wyliczenia ceny (6,84 zł/ m sześc.). Wyliczenie uwzględnia koszty prowadzenia przez spółkę działalności w zakresie odbierania wód opadowych i roztopowych oraz stosowaną marżę (2%). Tym samym daje podmiotom korzystającym z usługi pełną informację pozwalającą na poznanie podstaw, z których wynikają kalkulacje ceny i opłaty za usługę komunalną. W konsekwencji ani cena ani kwota obliczalnych opłat nie mogą być uznane za arbitralne. Zaskarżone zarządzenie oraz jego publicznie dostępne uzasadnienie zawiera więc wszystkie elementy, których brak zarzucono w skardze. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.).