III SA/Po 716/23

Dnia 9 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Mirella Ławniczak (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Górecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 7 sierpnia 2023 r, nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatowego w P. z 7 sierpnia 2023 r. o odmowie wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii BE, C1E i CE. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: "K.p.a." oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023 r., poz. 622 ze zm.), dalej: "u.k.p.". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, co następuje. Wobec skarżącego orzeczono wyrokiem Sądu Rejonowego w K. II Wydział Karny z 9 maja 2023 r. o sygn. akt II K [...] zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat C na okres 3 lat od dnia 1 grudnia 2022 r. Wyrok uprawomocnił się 17 maja 2023 r. Skarżący wniósł o zwrot prawa jazdy kat. AM, B, B1, T, BE, CE. Zwrot prawa jazdy uniemożliwiają art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Stosownie do art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Przepis art. 12 ust. 1 u.k.p. ustanawia zatem zakaz wydawania prawa jazdy co do kategorii objętej zakazem sądowym, natomiast art. 12 ust. 2 rozszerza ten zakaz na inne, wymienione w nim, kategorie. Z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii C, a pośrednio - przez obowiązujący organy administracji publicznej art. 12 ust. 2 u.k.p. - również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E. Oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii C pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w u.k.p. W skardze zarzucono naruszenie : 1. art. 12 ust. 2 pkt 3 u.k.p. w sytuacji gdy przepis ten został uznany za niekonstytucyjny 2. art. 6, art. 7, art. 7 a, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 3 u.k.p. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Stosownie do art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Wobec skarżącego orzeczono wyrokiem Sądu Rejonowego w K. II Wydział Karny z 9 maja 2023 r. o sygn. akt II K [...] zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat C na okres 3 lat od dnia 1 grudnia 2022 r. Wyrok uprawomocnił się 17 maja 2023 r. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty o odmowie wydania skarżącemu o prawa jazdy kategorii BE, C1E i CE, czyli w zakresie nie objętym wyrokiem sądu karnego. W ogłoszonym 10 lipca 2023 r. w Dzienniku Ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1312) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 lipca 2023 r. o sygn. akt SK 23/21 orzeczono, że art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. w zakresie, w jakim pozbawia osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja". Odnośnie kwestii zgodności art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. z zasadą ne bis in idem wynikającą z art. 2 Konstytucji Trybunał wskazał, że zasada ta jest fundamentalną zasadą prawa karnego i elementem zasady państwa prawnego, stanowiąc jednocześnie jeden z elementów prawa do sądu przejawiający się w zapewnieniu rzetelnej i sprawiedliwej procedury sądowej. "Zasada ne bis in idem ma dwa aspekty. Pierwszy – proceduralny, który wyraża się w zakazie wszczynania i prowadzenia postępowań w sprawach karnych dotyczących tej samej osoby i tego samego czynu zagrożonego karą. Drugi aspekt polega na zakazie podwójnego (wielokrotnego) karania w sprawach karnych dotyczących tej samej osoby i tego samego czynu zagrożonego karą. Wielokrotne karanie tej samej osoby za to samo zachowanie stanowi bowiem naruszenie zasady proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie obowiązku prawnego. Funkcją zasady ne bis in idem jest z jednej strony ochrona praw osoby przed nadużywaniem przez państwo ius puniendi, tj. ochrona osoby prawomocnie osądzonej w postępowaniu karnym przed ponownym postawieniem jej w stan oskarżenia w sprawie o ten sam czyn, z drugiej zaś ochrona powagi i trwałości prawomocnych orzeczeń sądowych. Z reguły zasada ne bis in idem ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne wszczyna się postępowanie dotyczące tego samego czynu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje szerokie rozumienie zasady ne bis in idem obejmującej zakaz podwójnego karania tej samej osoby za ten sam czyn nie tylko w odniesieniu do wymierzania kar za przestępstwo, lecz także w związku ze stosowaniem innych środków represyjnych, w tym sankcji administracyjnych, przy czym ocena, czy dany instrument prawny ma charakter sankcji, należy do Trybunału". "Procedura weryfikacji, czy określone przepisy naruszają zasadę ne bis in idem z punktu widzenia zakazu dwukrotnego (wielokrotnego) pociągania do odpowiedzialności karnej za to samo zachowanie, powinna przebiegać dwuetapowo. Po pierwsze, należy ustalić, czy określone środki przewidziane przez ustawodawcę jako reakcja na określone zachowanie jednostki mają charakter sankcji. Po drugie, jeżeli dwa środki lub więcej środków mają taki charakter, konieczna jest weryfikacja, czy realizują one te same, czy odmienne cele. Realizacja identycznych celów przez różne środki o charakterze sankcji winna co do zasady prowadzić do wniosku o naruszeniu zasady ne bis in idem, wynikającej z art. 2 Konstytucji". "Stwierdzenie naruszenia zasady ne bis in idem wymaga zatem ustalenia, czy za ten sam czyn dwukrotnie nakładana jest sankcja będąca w istocie sankcją karną. Odnosząc przedstawione ustalenia do rozpatrywanej sprawy, w szczególności charakterystykę sankcji w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy i sankcji zakazu prowadzenia pojazdu, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy są niezgodne z wynikającą z zasady państwa prawnego zasadą ne bis in idem.". Trybunał w wyroku podniósł, że skarżący za ten sam czyn zabroniony, tj. prowadzenie pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości, został ukarany dwukrotnie: przez sąd na podstawie art. 42 § 2 i art. 43 § 1 K.k. środkiem karnym w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, dla których wymagane jest prawo jazdy kategorii B na okres pięciu lat oraz przez starostę na podstawie zaskarżonych przepisów odmową wydania prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, C1, C, C+E, B+E, C1+E. Formalnie sankcje te przynależne są do dwóch różnych reżimów prawnych - środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych jest sankcją karną, odmowa wydania prawa jazdy określonych kategorii jest sankcją administracyjną. W istocie jednak obie te sankcje charakteryzują się podobnym stopniem dolegliwości, realizują ten sam cel - ochronę bezpieczeństwa w komunikacji i pełnią zbliżone funkcje - prewencyjną i represyjną. W istocie sankcje te są tożsame, ponieważ odmowa wydania prawa jazdy albo zwrotu zatrzymanego prawa jazdy prowadzi do takiego samego skutku jak zakaz prowadzenia pojazdu, czyli pozbawienia możliwości legalnego kierowania określonymi pojazdami. Odnośnie zaś kwestii zgodności art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. z art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowiącym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, Trybunał stwierdził, że "ustanawiając art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., ustawodawca w istocie rozszerzył orzekany przez sąd powszechny zakaz prowadzenia pojazdów, których dotyczy prawo jazdy kategorii B, C1, C, D1 lub D na prawo jazdy innych kategorii określonych w tej regulacji. W konsekwencji dochodzi do zaostrzenia wymierzonej przez sąd powszechny sankcji karnej, jaką jest środek karny zakazu prowadzenia pojazdów. Zaskarżone przepisy prowadzą zatem do sytuacji, w której niezależnie od treści orzeczenia sądu powszechnego wymierzającego sprawcy przestępstwa albo wykroczenia środek karny zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, sprawca ten z mocy zaskarżonych przepisów pozbawiony będzie możliwości legalnego kierowania również innymi pojazdami.". Stanowi to zdaniem Trybunału ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu powszechnego, będącą rezultatem art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Trybunał wskazał, że "ze względu na zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego jego skutkiem nie jest utrata mocy obowiązującej art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., ale wyeliminowanie treści normatywnej, która została wskazana w sentencji jako niekonstytucyjna. W konsekwencji organ administracji nie może pozbawić osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia.". Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 194 ust. 1 Konstytucji). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony (art. 194 ust. 2 Konstytucji). Jak już wyżej wskazano, wyrok Trybunału z 4 lipca 2023 r. ogłoszono 10 lipca 2023 r. w Dzienniku Ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1312). Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z 18 września 2023 r. odmowie wydania skarżącemu zatrzymanego prawa jazdy kategorii BE, C1E, CE, w sytuacji gdy w wyroku karnym z 9 maja 2023 r. nie orzeczono wobec niego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, do których prowadzenia uprawnia prawo jazdy kategorii BE, C1E, CE , narusza art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w zakresie, w jakim pozbawia skarżącego posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii prawa jazdy BE, C1E, CE do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.