III SA/Po 719/17

Dnia 30 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] maja 2017 roku nr BP [...], 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r.Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił A. K. przyznania pomocy finansowej udzielonej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej na 70% lub szkody powstały na powierzchni co najmniej 70% upraw w szklarniach i tunelach foliowych, spowodowane wystąpieniem w 2016 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. W toku postępowania ustalono, że A. K. w dniu 17 października 2016 złożył wniosek o udzielenie pomocy finansnowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach wystapiły szkody na skutek niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. W załączonym do wniosku protokole oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie i działach specjalnych produkcji rolnej stwierdzono następujące szkody: - na pow. 5,65 ha upraw łaki trwałej stopień szkód wyniósł 80% -na pow.3,15 uprawy mieszanki zbożowej jarej stopień szkód wyniósł 80% -na pow. 2,84 ha uprawy pszenżyta ozimego stopień szkód wyniósł 80% -na pow.2,28 ha uprawy owsa stopień szkód wyniósł 80% -na pow. 1,81 ha uprawy seradeli na nasiona stopień szkód wyniósł 100% -na pow. 0,22 ha uprawy jęczmienia jarego stopień szkód wyniósł 75% -na pow. 3,84 ha uprawy żyta ozimego stopień szkód wyniósł 70%. W dniu 3 listopada 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynęła informacja z Urzędu Gminy w Z. o toczącym się postępowaniu wyjaśniającym w sprawie zakresu szkód zawartych w protokole A. K.. W załączonym do pisma protokole straty oszacowano następująco: -na pow.5,65 uprawy łąki trwałej stopień szkód wyniósł 50% -na pow.3,15 ha uprawy mieszanki zbożowej jarej stopień szkód wyniósł 40% --na pow. 2,84 ha uprawy pszenżyta ozimego stopień szkód wyniósł 45% -na pow.2,28 ha uprawy owsa stopień szkód wyniósł 50% -na pow. 1,81 ha uprawy seradeli na nasiona stopień szkód wyniósł 0% -na pow. 0,22 ha uprawy jęczmienia jarego stopień szkód wyniósł 45 % -na pow. 3,84 ha uprawy żyta ozimego stopień szkód wyniósł 40%. W dniu 13 stycznia 2017 r. do organu wpłynęło pismo od Wojewody W., w którym stwierdzono, że drugi protokół został sporządzony niezgodnie z zaleceniami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2016 r. tj. wytycznych dla komisji powołanych przez Wojewodę dotyczących ogólnych zasad szacowania szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, opad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódz, huragan, piorun, obsunięcie ziemi lub lawinę. W dniu 25 stycznia 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynęło z Urzędu Miasta i Gminy w Z. pismo zawierające opis przebiegu postępowania wyjaśniającego w sprawie sporządzenia dwóch protokołów oszacowania szkód. Wskazano w nim, że A. K. uzyskał kolejny protokół po wizycie w Urzędzie Gminy w Zaborowie, na skutek interwencji i zgłoszonych żądań wobec pracownicy urzędu. Uwzględniając powyższe organ przyjął, że nie sposób przyjąć za wiarygodny protokół złożony przez rolnika wraz z wnioskiem z dnia 17 października 2016 r., ponieważ był on zanegowany przez komisję, choć był podpisany przez rolnika. Nie jest nim także protokół przedłożony przez Urząd Miasta i Gminy w Z., bowiem nie został podpisany przez rolnika. Ostatecznie organ uznał, że poprawność protokołów wyjaśniona być musi poprzez ustalenia pomiędzy komisją szacującą szkody, a organem nadzorczym, jakim jest wojewoda. Istotnym w ocenie organu dla sprawy jest fakt braku potwierdzenia w sposób prawidłowy w gospodarstwie zaistniałych szkód i ich rozmiaru. A. K. za pośrednictwem pełnomocnika złożył odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucił organom niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i naruszenie § 5 pkt 7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r.- w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na niezgodność danych zawartych w protokole szacowania strat z 2 sierpnia 2016 r udał się do Urzędu w Z. celem wyjaśnienia rozbieżności. Poprawiony na skutek sugestii przez pracownicę urzędu protokół skarżący załączył do wniosku o udzielenie pomocy finansowej. Skarżący zgłosił także w Prokuraturze Rejonwej w S. fakt bezprawnego wprowadzenia do obiegu protokołu, który nie odpowiadał rzeczywistym ustaleniom komisji. W ocenie odwołującego protokół, którym dysponował Burmistrz nie zawiera jego podpisu, a przede wszystkim nieznana jest data jego sporządzenia. Pełnomocnik zarzucił organom liczne błędy przy szacowaniu strat i nierówne traktowanie beneficjentów. Ponadto sformułował zarzuty proceduralne polegające na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego i nie wykonaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., o nr [...] Dyrektor ARiMR w P. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ przyjał, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARiMR nie dają w świetle jej § 13 ust. 3 żadnej swobody decyzyjnej co do rozstrzygania spraw wnioskodawców, którzy nie spełniają wszystkich warunków określonych dla uzyskania pomocy. Przywołując dalej treść § 5 ust. 7 i ust.8 w/w rozporządzenia organ przyjał, że protokół, który wpłynął do siedziby Biura Powiatowego w dniu 28 grudnia 2016 r. opatrzony datą 2 sierpnia 2016 r. sporządzony został w późniejszym terminie i stanowi swoistą korektę protokołu, który złożony został wraz z wnioskiem o pomoc w dniu 17.10.2016 r. Nie został on podpisany przez rolnika, co dyskredytuje ten protokół. Także za niewiarygodny uznać należy protokół załączony do wniosku przez A. K., bowiem członkowie komisji zakwestionowali rzetelność i prawidłowość treści w nim zawartych. Wobec powyższego organ uznał za zasadne zasięgnąć informacji ze strony internetowej Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa w P., który corocznie prowadzi i publikuje informacje o występujących suszach. Na tejże stronie internetowej w okresach sześciodekadowych prezentowane są raporty dotyczące warunków występowania suszy w określonym czasie i miejscu. Dla gleb kategorii III i IV w Gminie Z. w okresie od 11 maja do 10 lipca 2016 r. susza rolnicza nie wystąpiła. Zważywszy, że w gospodarstwie skarżącego występują gleby klasy V zaliczyć je należy do kategorii I. Zagrożenie suszą na tym obszarze w okresie do 11 maja do 10 lipca wystąpiło wyłącznie dla zbóż jarych oraz rzepaku i rzepiku. Ewentuanym zagrożeniem suszą objęte być mogły uprawy mieszanki zbożowej, owsa i jezmienia jarego. Ostatecznie organ na podstawie powyższych danych przyjął, że w w/w okresie nie wystąpiło zjawisko suszy lub jej zagrożenia w wielkości przekraczającej 75-80%. Z uwagi więc na brak upraw, dla których zostałyby wiarygodnie ocenione straty na poziomie co najmniej 70%, jak również z uwagi na nieprzeprowadzenie lustracji na miejscu, zgodnie z wymaganiami należy odmówić przyznania pomocy. Skarżący skorzystał z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Podobnie jak w odwołaniu zarzucił organom naruszenie przepisów postępowania poprzez działanie sprzeczne z zasadą przekonywania oraz prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego, jego przejrzystości i obowiązku wyjaśnienia wszelkich sprzeczności. Zarzucono organowi nieuprawnione przyjęcie pisma Burmistrza Z., skoro nie był on stroną postępowania. W ocenie skarżącego doszło też do naruszenia prawa materialnego tj. zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r w sprawie zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skarga zawiera też szereg zarzutów pod adresem pracowników Urzędu Miasta i Gminy w Z., co skarżący wyartykułował w zawiadomieniu o przestępstwie złożonym do Prokuratury Rejonowej w S.. Na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 roku pełnomocnik skarżącego podniósł, że w Prokuraturze Rejonowej w S. toczy się postępowanie, w którym przedstawiono zarzuty Burmistrzowi Z. oraz pracownicy M. A., ale także skarżącemu. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Adminsiatrcyjny zważył co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl §2 wyżej wymienionego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 , poz. 846 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w każdej sytuacji, jeżeli zachodzą ustawowe przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny, czy zaistniała uzasadniona podstawa faktyczna i prawna do odmowy przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w gospodarstwach których lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane suszą. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.u. 2015, poz. 187 ze zm). Podstawą odmowy przyznania płatności było stwierdzenie przez organ braku upraw, dla których straty zostałyby wiarygodne ocenione na poziomie najmniej 70% oraz nieprzeprowadzenie lustracji na miejscu zgodnie wymaganiami tego rozporządzenia. Pierwsza przesłnka braku upraw była następstwem przyjęcia niejako "zastępczego" wyników monitoringu terenów objętych suszą ze strony internetowej: [...] W istocie ta przesłanka jest następstwem uznania braku lustracjiz godnie z "wymaganiami". I właśnie ta okoliczność wzbudziła wątpliwości sądu, a w konsekwencji doprowadziła do uznania, że jest to kryterium niewystarczajace dla przyjęcia odmowy przyznania płatności, a przede wszystkim jest ono nieuzasadnione przez organ w sposób wyczerpujący i konsekwentny. Skoro bowiem owe "wymagania" dotyczyć mają nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołu, to nie mogą zostać uznane za kluczowe ustalenia dokonane wyłącznie na podstawie pism do organów administracji informujących o sposobach postępowań, czy treści notatek urzędowych. Nie można bowiem środków dowodowych umożliwiających wyjaśnienie istotnych rozbieżności, jaką był fakt istnienia dwóch protokołów zastąpić wyłącznie notatkami urzędowymi badź próbą uzyskania stanowiska innych organów. "Próbą" ponieważ w istocie pisma, o którym mowa w uzasadnieniu decyzji organu I instancji sporządzonego przez z-cę Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Rolnictwa podpisanego przez Z. K. nie ma w aktach sprawy, a pismo z dnia 10 stycznia 2017 r. sporządzone przez Kierownika Oddziału Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest tylko ustosunkowaniem się do okoliczności, że protokół opatrzony datą 2 sierpnia 2016 r. i przedłożony 28 grudnia 2016 r. został sporządzony niezgodnie z zaleceniami Ministerstwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2016 r. zawartymi w Wytycznych dla komisji powołanych przez wojewodę dotyczących ogólnych zasad "szacowania szkód" (...). Pismo to nie wyjaśnia jednak, który z protokołów należy uznać za wiarygodny, bowiem należy to do wyłącznej kompetencji organów administracji. Przede wszystkim nie wyjaśnia ono również kwestii najistotniejszej - czy w ogóle przeprowadzono kontrolę gospodarstwa A. K.. To w istocie stanowi punkt sporny, do którego organy w ogóle nie odniosły się, poprzestając jedynie na zakwestionowaniu protokołu przedłożonego przez A. K. i z pominięciem wszelkich okoliczności wskazanych przez stronę, jak i wynikających z materiału dowodowego. Zgodnie z przywołanym w zaskarżonej decyzji §13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa obligatoryjnym warunkiem przyznania pomocy finansowej jest protokół oszacowania szkód. Protkół taki, zgodnie z § 5 pkt 8 określać musi m.in. miejsce położenia gospodarstwa rolnego, informację o zakresie i wysokości szkód i może on, zgodnie z pkt 9 zawierać jako załącznik dokumentację fotograficzną szkód. Oszacowania zaś szkód dokonać można, zgodnie pkt 7 ppkt 2 § 5 cyt.rozporządzenia do czasu zbioru plonu głównego danej uprawy. Z przepisów tych wynika konieczność dokonania lustracji w terenie, celem wypełnienia obowiązkowej treści protokołu. Jest więc to okoliczność istotna dla wyników postępowania, a została pominięta przez organy. Treść notatek i brak podpisów członków komisji (również zgodnie z § 5 pkt 7 ppkt 13 w/w rozporządzenia element obowiązkowy protokołu) pozwala na poddanie w wątpliwość faktu lustracji, co zresztą konsekwentnie podnosił skarżący. Nieuzyskanie przez organy w tym zakresie zeznań świadków i nieuprawnione pominięcie treści art. 79 § 2 K.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom oraz składać wyjaśnienia jest w ocenie sądu naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek kwestia trwania postępowania wyjaśniającego w organie administracji czy karnego w Prokuraturze Rejonowej w S. jest istotna dla poczynienia ustaleń, to brak jest podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z tego powodu, bowiem organ w pierwszej kolejności winien sam wyczerpująco ustalić stan faktyczny oraz wyjaśnić rozbieżności i wątpliwości w zakresie okoliczności związanych z dokonaną kontrolą, jej przebiegiem i wynikiem. Nie sposób uznać, że notatki urzędowe załączone przez Burmistrza Miasta i Gminy Z. stanowią pełen i wyczerpujący materiał dla przyjęcia wiarygodności któregokolwiek z protokołów. Sami członkowie komisji podważyli prawidłowość i rzetelność treści zawartych w protokole, w konsekwencji przyjąć należy, że przeprowadzili kontrolę, która w ich ocenie przyniosła inne wyniki.Wymaganym jest więc przesłuchanie członków komisji na okoliczność zdarzeń związanych ze sporządzeniem obu protokołów, a w szczególności przeprowadzenia samej kontroli. Skoro największe różnice powoduje uznanie 100% szkód w uprawie saradeli, to kwestię tę mogą wyjaśnić przesłuchania członków komisji bądź innych świadków. Trudno też ocenić, dlaczego organ przyjął, że protokół bez podpisu A. K. sporządzony został w innym terminie niż na nim widniejący. Sam skarżący przyznał przecież, że oddał protokół pracownicy, gdy tylko uzyskał zapewnienie, że poprawi ona protokół przedłożony wraz z wnioskiem 17 października 2016 r. Protokół bez jego podpisu był więc ponownie w posiadaniu organu. Wyjaśnienia wymaga zatem też okoliczność, czy protokół z dnia 2 sierpnia 2016 r. faktycznie został sporządzony w tej dacie, co również nasuwa wątpliwości co do faktu dokonania lustracji na miejscu. Także w tym zakresie wymagane są przesłuchania bezpośrednie nie tylko dla wyjaśnienia tych okoliczności, ale i braku podpisów członków komisji. Dopiero ustalenie, że kontrola miała miejsce pozwoli na określenie – czy i na ile protokół z datą 2 sierpnia 2016 r. może być odzwierciedleniem jej wyników. W istocie nie wiadomo, bo nie wynika to z materialu dowodowego, czy protokół przesłany przez Burmistrza Miasta i Gminy Z. jest protokołem będącym następstwem rzeczywistej kontroli, czy jak chce tego organ I instancji "korektą" protokołu przedłożonego przez A. K.. Dopiero wyczerpanie tych możliwości dowodowych, przy braku innych rezultatów postępowania pozwoli na ustalanie metod szacowania w sposób dokonany przez organy. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015r. wymaga dla ustalenia rozmiaru szkód przede wszystkim protokołu, czyli dokonania faktycznej, rzeczywistej kontroli i jej wyniki są wiążące dla ustaleń organu. Dopiero po zakwestionowaniu jej wyników, a przede wszystkim faktu jej przeprowadzenia zasadnym będzie inny sposób szacowania szkód. Niedostatecznym jest ustalenie, że wysokość strat podana we wniosku nie wystąpiła w żadnym z okolicznych gospodarstw, zwłaszcza, że skarżący okoliczności te kwestionuje. Istnieje sprzeczność we wnioskach organu polegająca z jednej strony na przyjęciu, że członkowie komisji kwestionują rozmiar strat, z drugiej zaś na uznaniu przez organ II instancji, że należy odmówić przyznania płatności, bowiem nie przeprowadzono lustracji na miejscu, zgodnie z wymaganiami. Taka rozbieżność jest prostą konsekwencją niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego. Stwierdzone naruszenie proceduralne art. 7, 77 § 1, 80 ale i art. 107 § 3 k.p.a. zobowiązywało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego skontrolowanej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, skoro podjęte rozstrzygnięcie przyjęło za podstawę niewyjaśniony w istocie stan faktyczny. Koniecznym było również uchylenie decyzji pierwszej instancji, bowiem załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w istotnym zakresie, z poszanowieniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji, a o kosztach na podstawie jej art. 200 .