III SA/Po 720/18

Dnia 20 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi X na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] r. po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] r. ( o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok [...] w łącznej wysokości [...] zł) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] r. strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej na rok [...] wraz z [...] załącznikami graficznymi. We wniosku zadeklarowano realizację pakietu : - 1 – rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1 – zrównoważony system gospodarowania na powierzchni [...] ha - 8 – ochrona gleb i wód w wariancie 8.2.1 – międzyplon ozimy na powierzchni [...] ha 8 - ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 – międzyplon ścierniskowy na powierzchni [...] ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok [...] w łącznej wysokości [...] zł. Organ dokonał zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania o kwotę [...] zł wobec stwierdzenia w wyniku kontroli administracyjnej braku realizacji wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin. W odwołaniu rolnik prosił o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie płatności w całości . Wskazując poszczególne działki zgłoszone do płatności odwołujący podał w którym roku jakich siewów dokonywał powołując się na zapisy w planie działalności rolnośrodowiskowym, rejestr wykonywanych zabiegów oraz plan nawozowy. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że organ I instancji w trakcie kontroli administracyjnej wniosku stwierdził na wskazanych działkach zadeklarowanych we wniosku o łącznej powierzchni[...] ha nieprawidłowość oznaczoną jako [...] – nieprzestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin. Spowodowało to nałożenie sankcji na płatność za realizację wariantu 1.1 w wysokości [...] % w oparciu o § 38 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. z dnia 15 marca 2013 r., poz. 361 ). Organ wskazał, że zgodnie z § 4 powyższego rozporządzenia rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe przestrzega wymogów określonych w załączniku nr 3 do tego rozporządzenia dla danego pakietu lub wariantu. W ramach wymogów dla pakietu 1 – rolnictwo zrównoważone ustanowiono, że rolnik realizujący wariant 1.1 zobowiązany jest do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, w jaki sposób za poszczególne lata [...] uprawy zostały przyporządkowane do konkretnych grup. Organ wskazał, że na żadnej z analizowanych działek nie dochowano wymogu zastosowania co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin ( w przeciągu [...] lat ) – na działce [...] uprawiono[...] , na działce [...] – [...], na działce [...] [...], na działce [...] – [...], na działce [...] - [...], na działce [...] - [...], na działce [...] -[...] , na działce [...] -[...] , na działce[...] - [...], na działce [...] – [...] oraz [...], na działce[...] – [...]. Organ zaznaczył, że weryfikacja prawidłowego doboru i następstwa roślin przebiegała na podstawie stwierdzonych podczas kontroli na miejscu roślin z wniosków na lata [...] oraz w oparciu o dostępny podział grup upraw do zastosowania w zmianowaniu dla Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone. Podział upraw był jednolity i niezmienienny od początku zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego przez beneficjenta. Zdaniem organu rolnik przystępujący do programu musi znać zasady jego realizacji. Strona w odwołaniu podniosła, że sporne działki były obsiewane innymi roślinami niż wskazywano we wnioskach o płatności za [...], co ma wynikać z odpowiedniej dokumentacji agrotechnicznej. Wnioskodawca ponosi jednak odpowiedzialność za dane wskazywane we wniosku, gdyż to na ich podstawie organ podejmuje decyzję o przyznaniu wnioskowanej płatności. Sam wnioskodawca nie zgłosił do organu, że w [...] r. uprawiano inne rodzaje roślin niż wskazywane we wniosku. W skardze od decyzji organu II instancji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona zaskarżyła decyzję organu II instancji w części dotyczącej obniżenia płatności o kwotę [...] zł z powodu zastosowania kodu [...] oraz wniosła o zmianę decyzji organu II i I instancji w części dotyczącej pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł i o przyznanie płatności w pełnej kwocie. Strona zarzuciła naruszenie - § 2 ust. 1 pkt. 3 i pkt. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - art. 8, art. 9, art. 28 i art. 107 kpa. Zdaniem skarżącego winien on otrzymać całą wnioskowaną kwotę płatności. Strona miała informować o zmianie danych dotyczących hodowanych roślin. Strona wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi oraz z zeznań świadków wskazanych w uzasadnieniu skargi. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący wskazał, że nie przedkładał dokumentacji załączonej do skargi przy odwołaniu, gdyż otrzymał informacje, iż nie jest to konieczne. Skarżący i jego pełnomocnik podtrzymali wnioski dowodowe z wyjątkiem wniosku o przesłuchanie wskazanych świadków. Sąd uwzględnił wnioski dowodowe strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym w sprawie jest, że deklarowane przez skarżącego we wniosku uprawy na działkach zgłoszonych do przedmiotowej płatności dawały organowi podstawę do stwierdzenia, że rolnik nie przestrzegał prawidłowo doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin. Skarżący bowiem w kolejnych wnioskach składanych w okresie [...] deklarował dla działek [...] o łącznej powierzchni[...] ha kolejno w następujących latach uprawy wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Tak więc w istocie zgodnie z treścią deklaracji zawartej we wnioskach rolnik nie przestrzegał prawidłowego doboru i następstwa roślin przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin- co wynika z treści załącznika nr 3 część I Wymogi dla pakietu 1- rolnictwo zrównoważone rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013. 361, ze zm.) . Skarżący twierdził, że jego deklaracje były błędne, on sam ich nie sporządzał ale w rzeczywistości realizował podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe 5- letnie i przestrzegał wymogów w zakresie prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych na działkach zgłoszonych do płatności, szczegółowo wskazał kiedy i jakie dokonywał wysiewy i podał w jakich dokumentach było to odnotowywane. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygniecie indywidualnej sprawy administracyjnej. Zatem organ odwoławczy ma obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka odwoławczego. Po takim wstępie, organ odwoławczy podał, że po dokładnej analizie złożonego odwołania i weryfikacji zebranego materiału w sprawie, nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji gdyż sposób rozpatrzenia sprawy wynika bezpośrednio ze zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności deklaracji strony zawartej we wniosku o przyznanie płatności na rok [...] oraz we wnioskach składanych w latach [...]. Organ odwoławczy wskazał, że beneficjent składając podpis na wniosku potwierdza, że znane są jemu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem i zapisy we wnioskach składanych przez stronę z lat [...] jednoznacznie wskazują na rodzaj prowadzonej uprawy. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu pozostaje kwestia, czy skarżący spełnił przesłanki uzasadniające przyznanie jemu przedmiotowej płatności w pełnej wysokości czy też nie. Wskazać należy, że przepis § 2. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 wskazuje, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. W § 3. podaje się, ze podstawowymi wymaganiami, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, są: 1) wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 2) minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin, o których mowa w art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 3, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005", wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia; 3) inne odpowiednie wymogi obowiązkowe, o których mowa w art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1698/2005, wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W załączniku nr 3 tego akt określono wymogi m.in. dla pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone. I tak wymogi dotyczą: - przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich; wymóg ten stosuje się wyłącznie do działek rolnych, które były objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w zakresie tego pakietu w pierwszym roku jego realizacji, a w przypadku nowego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 45 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006, realizowanego na podstawie § 35 ust. 1 - wyłącznie do działek rolnych, które były objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w zakresie tego pakietu w pierwszym roku jego realizacji, które zostało zastąpione przez nowe zobowiązanie; 2) opracowania co roku planu nawozowego na podstawie bilansu azotu oraz aktualnej chemicznej analizy gleby, z określeniem zawartości P, K, Mg i potrzeb wapnowania gleby, oraz realizacja tego planu; 3) koszenia w terminie do dnia 31 lipca lub wypasanie w okresie wegetacyjnym na trwałych użytkach zielonych oraz usunięcie lub złożenie w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn, ze względu na które dotrzymanie dwutygodniowego terminu nie było możliwe; 4) w przypadku równoczesnej realizacji na tych samych gruntach rolnych: a) pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone - koszenie w odpowiednim terminie określonym w części III. Pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, b) pakietu 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 lub pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - koszenie w odpowiednim terminie określonym w części IV. Pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 i Pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000; 5) nieprzekraczanie, z tolerancją do 10%, maksymalnej dawki azotu pochodzącego z nawozów naturalnych, kompostów i nawozów mineralnych wynoszącej: a) 150 kg/ha na gruntach ornych, b) 120 kg/ha na trwałych użytkach zielonych; 6) niestosowanie osadów ściekowych. Przedłożone przez skarżącego przy skardze dokumenty: plany nawozowe za [...] rok , rejestr działalności rolnośrodowiskowej za [...] rok, faktury potwierdzające zakup nasion i nawozu w [...] roku , Sąd dopuścił jako dowód w sprawie .Potwierdzają to, co zawarł skarżący w kierowanym do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, odwołaniu. Skarżący do protokołu rozprawy podał, że te dokumenty zostały sporządzone przez [...] na podstawie przekazywanych przez rolnika informacji i podczas kontroli w[...] roku skarżący je przedkładał Agencji. Sąd wskazuje, że na tym etapie niemożliwe jest odniesienie się do kwestii, czy istotnie spełnione zostały przesłanki przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin. Skoro jednak na etapie odwołania od decyzji organu I instancji zostało szczegółowo podane przez skarżącego na jakich działkach , w jakim okresie , co zostało wysiane i podane dokumenty, które zawierają stosowne zapisy, to podlegało to weryfikacji w trybie postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Podkreślić bowiem należy, że regulacje dotyczące płatności rolnośrodowiskowych nakładają na beneficjenta obowiązek przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Istotnym jest to czy rolnik podjęte zobowiązanie realizuje. Oczywistym jest, że organ dokonując kontroli administracyjnej bada treść składanych we wniosku deklaracji. Rację ma też organ odwoławczy stwierdzając, że organ wydając decyzję w przedmiocie przyznania płatności robi to w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku a producent rolny odpowiada za treść złożonych oświadczeń. Niemniej zaznaczenia wymaga to, że jeżeli producent rolny zdecydował się być uczestnikiem wybranego programu pomocowego, jego prawa i obowiązki normują obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego i prawa krajowego. Tak więc obowiązkiem rolnika było w omawianej sprawie przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin, co należało ustalić. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem o kompetencjach merytorycznych, a przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość orzeczenia co do istoty sprawy. Konsekwentnie zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia spełnienia przez skarżącego przesłanek ww miało niewątpliwy wpływ na sytuację strony, albowiem doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji przyznającej przedmiotową płatność w pomniejszonej wysokości. Natomiast wydanie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję o przyznaniu płatności na rok [...] w pomniejszonej wysokości było dopuszczalne w sytuacji jednoznacznego ustalenia, że przesłanki dotyczące przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin, przez skarżącego nie zostały spełnione. Tymczasem ustalenia organ I instancji poczynił wyłącznie w oparciu o treść wniosków składanych na kolejne lata, czemu strona zaprzeczyła w odwołaniu od decyzji.. To, że strona nie przedstawiła przy odwołaniu dokumentów potwierdzających jej stanowisko nie ma zatem znaczenia dla dopuszczalności przedłożenia takiego dokumentu w toku trwającego postępowania odwoławczego tym bardziej, że dokumenty te powinny być już wcześniej znane organowi, który przeprowadzał u skarżącego kontrolę. Badając sprawę ponownie organ odwoławczy zbada powołane przez stronę dokumenty i ponownie rozpatrzy sprawę pod kątem spełnienia przez skarżącego wymogu przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich, przy założeniu, że zakres postępowania nie narusza prawa strony do dwuinstancyjności postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 w zw. z § 14 pkt 1 ppkt 1 lit. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2018. 265)