III SA/Po 728/20

Dnia 7 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Izabela Paluszyńska (spr.) WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2021 roku sprawy ze skargi D. Ś. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020r. uchyla zaskarżoną decyzję Dnia [...] maja 2020r. D. Ś. (dalej: skarżący) wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W. Inspektorat w L. (dalej: organ) o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec – maj 2020r. Pismami z dnia [...] maja 2020r. i [...] czerwca 2020r. organ poinformował skarżącą o zwolnieniu jej z opłacania składek za marzec i maj 2020r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W. na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r., poz. 266 ze zm.) odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za kwiecień 2020r. W uzasadnieniu organ podał, że z art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. warunkiem zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych za kwiecień 2020r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r., chyba, że płatnik składek jest zwolniony z obowiązku ich składania. Z uwagi na to, że skarżąca nie była zwolniona z obowiązku przekazywania dokumentów – jednym z warunków uzyskania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek było przesłanie dokumentów rozliczeniowych za miesiąc kwiecień 2020r. do dnia 30.06.2020r. Dokumenty za ten miesiąc wpłynęły do Zakładu po terminie, tj. [...].08.2020r. i z tego powodu skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności za ten miesiąc. W terminowo wniesionej skardze skarżąca podała, że deklaracje złożyła w terminie w formie papierowej, wrzucając je do skrzynki w oddziale ZUS. W lipcu otrzymała pismo z ZUS z informacją o braku dokumentów i prośbą o ich ponowne złożenie, zawierały bowiem błędy. Wcześniej nikt z nią się nie skontaktował w tej sprawie, choć jej numer telefony był podany i wprowadzony do systemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Podał, że ustalenie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności następuje na podstawie kompletnie i poprawnie wypełnionego wniosku a także poprawnych zapisów na koncie płatnika składek. Skarżąca tymczasem nie złożyła wymaganych dokumentów we wskazanym terminie, bowiem dokumenty rozliczeniowe za kwiecień 2020r. wpłynęły do ZUS [...].08.2020r. Pismem z [...].11.2020r. skarżąca podkreśliła, że dokumenty za kwiecień 2020r. złożyła w terminie do wystawionej przed organem skrzynki, na dokumentach widnieje pieczątka ZUS z [...].06.2020r. Dokumenty zawierały błędy dlatego nie zostały wprowadzone do systemu. Gdyby mogła je złożyć w zakładzie od razu zostałyby poprawione, w tej sprawie dwa miesiące leżały na biurku pracownika ZUS czekając na poprawienie. Niniejsza sprawa na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 121 P.p.s.a została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (wniosek skarżącego k. 23 i pismo organu k. 34 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, który mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020.1842 – dalej ustawa z 2 marca 2020r.). W przepisach art. 31 zo i n. ustawy przewidziano zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotów zatrudniających nie więcej niż 49 osób. Zgodnie z art. 31 zo ust. 1 ustawy z 2 marca 2020r. na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] marca 2020 r., 3) w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] marca 2020 r. i na dzień [...] kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. ( w brzmieniu na dzień wydania decyzji): warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, następuje w drodze decyzji (art. 31 zq ust.7 w/w ustawy). Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31 zq ust. 4 w/w ustawy). W zaskarżonej decyzji przyczyną odmowy zwolnienia z opłacania należnych składek za kwiecień 2020r. był brak złożenia deklaracji ZUS DRA za ten miesiąc w terminie wskazanym w w/w przepisach, tj. do 30 czerwca 2020r. Skarżąca zaprzeczała temu, twierdząc, że deklarację za kwiecień 2020r. złożyła w terminie, do skrzynki postawionej przed siedzibą ZUS, co zostało udokumentowane pieczątką oddziału z [...].06.2020r. na deklaracji ZUS DRA za ten miesiąc. Sąd stwierdza, że dokument taki znajduje się również w aktach administracyjnych, wynika z niego, że deklaracja ZUS DRA została przyjęta w organie [...].06.2020r., czyli w terminie a skorygowana [...].08.2020r. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych. Wskazać należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności Sąd zauważa, że decyzja nie posiada prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ lakonicznie stwierdził, że przedmiotowa deklaracja nie została złożona przed wyznaczonym w ustawie terminem, tj. 30 czerwca 2020 r. Organ nie wyjaśnił powodów dla których nie uznał daty [...].06.2020r. za datę złożenia tej deklaracji, tylko przyjął datę korekty. W przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił przyczyn nie uwzględnienia stanowiska skarżącej ani procedury składania wniosków do pojemników, która utrudniła wcześniejsze skorygowanie błędnej deklaracji za kwiecień 2020r. Z akt administracyjnych nie wynikało, że organ w toku postępowania uwzględnił zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) i obowiązku wskazania stronie niespełnionych lub niewykazanych przesłanek od niej zależnych ( art. 79a § 1 k.p.a.) co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas skarżąca miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić zaistniałą sytuację i – w razie konieczności – przedstawić skorygowaną dokumentację, tym bardziej, że wysyłając deklarację za kwiecień 2020r. i otrzymując pozytywne rozpoznanie wniosku za marzec i maj 2020r. pozostawała w przekonaniu, że wypełniła wszelkie formalności. Organ powinien był o to zadbać. Zwłaszcza, że zgodnie z przepisem art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19 obowiązującego od 18 kwietnia 2020 r., w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Jak jednak wynika z danych powszechnie dostępnych – strona internetowa ZUS (www.zus.pl), ZUS od dnia 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach ZUS, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ powinien był realizować w sprawie, od dnia 4 maja 2020 r., uregulowaną w przywołanym wyżej art. 10 k.p.a., zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. Zrobił to dopiero w lipcu 2020r. i w efekcie wydał decyzje odmowną. Uznać zatem trzeba, że naruszenie art.10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć również istotny wpływ na wynik sprawy. Mając świadomość obciążenia ZUS ogromną ilością spraw do załatwienia i zważywszy na pandemię odbijającą się negatywnie na możliwości sprawnego działania - Sąd nie przypisuje organowi ani złej woli, ani negatywnego nastawienia do strony, ani lekceważącego stosunku do, wynikających z w/w przepisów, obowiązków. Stwierdza jedynie obiektywnie występujący stan naruszenia w/w przepisów w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio miał wpływ na pozbawienie strony skarżącej prawa otrzymania ustawowej ulgi. Z uwagi na powyższe, stwierdzając, że naruszenia wskazanych powyższej przepisów k.p.a. miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z naruszeniem w/w przepisów organ przyjmie wynikającą z datownika datę [...].06.2020r. jako dzień złożenia deklaracji i rozpozna wniosek za kwiecień 2020r. mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19, brak bezpośredniej obsługi interesantów, późne wezwanie skarżącej do dokonania korekty deklaracji), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania.