III SA/Po 733/18

Dnia 24 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019r. przy udziale sprawy ze skargi M. L. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] września 2018r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w Poznaniu decyzją z dnia [...] września 2018r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. L. (dalej: "strona", "producent rolny") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2018r., nr [...], o sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2017r. M. L. wystąpił o przyznanie płatności na rok 2017. Do wniosku dołączono załączniki graficzne. W przedmiotowym wniosku producent zadeklarował działki ewidencyjne nr [...] położone w [...]. Łączna powierzchnia zadeklarowana do płatności wyniosła 14,94 ha w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej. W ramach wniosku producent ubiegał się o przyznanie płatności obszarowej, płatności na zazielenienie oraz płatności dodatkowej. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] po analizie zebranego materiału dowodowego wydał M. L. decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, którą m.in. pomniejszono płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska z uwagi na brak wymaganego obszaru proekologicznego. Organ wskazał, że podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przepisy wydane na jej podstawie. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.) system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Zgodnie z art. 43 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 płatność za zazielenienie jest przyznawana jeśli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz obszarów proekologicznych lub praktyk zrównoważonych. Organ II ej instancji wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] podczas weryfikacji sprawy ustalił, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) NR 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.), w przypadku gdy grunty orne gospodarstwa rolnego obejmują więcej niż 15 hektarów, rolnik zapewnia, aby od dnia 1 stycznia 2015 r. obszar odpowiadający przynajmniej 5 % gruntów ornych gospodarstwa rolnego, które rolnik zadeklarował zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 oraz, jeżeli są one uznawane za obszary proekologiczne przez państwo członkowskie zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu, z uwzględnieniem obszarów wymienionych lit. c). d), g). h), k) i 1) tego ustępu, był obszarem proekologicznym. Natomiast zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L z dnia 20 czerwca 2014 r.), obszar proekologiczny wymagany zgodnie z art. 46 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, zwany dalej "wymaganym obszarem proekologicznym", oblicza się na podstawie całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych i włączając, w stosownych przypadkach zgodnie z art. 46 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszary zatwierdzone, o których mowa w art. 46 ust. 2 akapit pierwszy lit. c), d), g) i h) tego rozporządzenia. Natomiast w przypadku gdy wymagany obszar proekologiczny przekracza zatwierdzony obszar proekologiczny z uwzględnieniem współczynnika ważenia dla obszarów proekologicznych, przewidzianego w art. 46 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia zmniejsza się o dziesięciokrotność obszaru proekologicznego, którego istnienia nie stwierdzono (art. 26 ust. 2 roz. 640/2014). Organ stwierdził, że M. L. wnioskował o płatność do powierzchni [...] ha, cała deklarowana powierzchnia stanowi grunt orny. Powierzchnia spełniająca wszystkie kryteria kwalifikowalności powierzchni w gospodarstwie M. L. obejmuje [...] ha gruntów ornych. Natomiast M. L. we wniosku o przyznanie płatności nie wskazał żadnego elementu proekologicznego utrzymywanego w ramach realizacji praktyk rolniczych korzystnych do klimatu. Powyższe skutkowało stwierdzeniem brakiem wymaganego elementu proekologicznego, w przypadku gdy grunty orne gospodarstwa rolnego obejmują więcej niż 15 ha. W ramach przedmiotowej sprawy stwierdzono iż powierzchnia gruntów ornych(również tych niezadeklarowanych) w gospodarstwie M. L. wynosi [...] ha, zatem minimalna powierzchnia obszaru proekologicznego, tj. 5% powinna wynosić [...] ha. natomiast w wyniku weryfikacji wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił, że obszar proekologiczny wynosi 0 ha, co stanowi 0%. Ustalono, iż powierzchnia obszaru proekologicznego którego nie stwierdzono wynosi [...] ha. Z uwagi na powyższe obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został zmniejszony o [...] ha, co stanowi dziesięciokrotność brakującego obszaru proekologicznego. W wyniku powtórnej weryfikacji sprawy ustalono, iż M. L. dla działki ewidencyjnej nr [...] zadeklarował w ramach działki rolnej A kukurydzę na powierzchni 3,32 ha, jednakże powierzchnia gruntu ornego stwierdzona dla tej działki wynosi 3,33 ha. Dla działki ewidencyjnej nr [...] M. L. zadeklarował działkę rolną B również z rośliną deklarowaną kukurydza, na powierzchni 1,49ha, natomiast zgodnie z danymi zapisanymi w bazie informatycznej systemu zarządzania i kontroli powierzchnia gruntu ornego dla tej działki wynosi 1,52 ha. Natomiast dla działki ewidencyjnej nr [...] na której była prowadzona uprawa kapusty białej w ramach działki rolnej F powierzchnia deklarowana to 2,09 ha, jednakże maksymalny obszar kwalifikowany dla tej działki to 2,12 ha. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie M. L. wniósł o jej uchylenie. Zakwestionował ustaloną przez organu powierzchnię działek. W sumie powierzchnia ta jego zdaniem nie przekroczyła 15 ha. Na poparcie swojego stanowiska do skargi załączył tabelę przesłaną – jak wskazał – w 2017r. przez organ stanowiącą informację o powierzchniach poszczególnych działek, na podstawie której przygotował wniosek o płatności. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. W uzasadnieniu wskazano, że powierzchnia działek ustalono na podstawie ortofotomapy zarejestrowanej w bazie systemu zarządzania i kontroli, która wykonana została w dniu [...] czerwca 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] września 2018r. jak też poprzedzająca ja decyzja z [...] kwietnia 2018r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oznacza konieczność jej uchylenia. Istota sporu na gruncie kontrolowanej sprawy sprowadza się do określenia jaką powierzchnię mają spełniające kryteria kwalifikowalności grunty gospodarstwa na którym skarżący prowadzi działalność rolniczą, a w konsekwencji czy ciąży na nim obowiązek utrzymania 5 % gruntów jako wymagany obszar proekologiczny, co z kolei wpływa na wysokość wyliczanej płatności. Jak wynika z treści przepisów mających zastosowanie w sprawie a cytowanych szeroko przez organy Agencji, obowiązek utrzymania przez skarżącego 5% gruntów rolnych jako obszaru proekologicznego będzie ciążył na skarżącym w sytuacji, gdy całość gruntów jego gospodarstwa przekroczy 15 hektarów. Zgodnie z art. 43 Rozporządzenia (UE) nr 1307/13 płatność za zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych. Stosownie do art. 23 ust. 2 Rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli obszar zgłoszony do jednolitej płatność obszarowej przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności za zazielenienie, stosuje się obszar zatwierdzony. W myśl natomiast art. 46 ust. 1 Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, w przypadku, gdy grunty orne obejmują więcej niż 15 hektarów, rolnik zapewnia, aby od dnia 1 stycznia 2015 r. obszar odpowiadający przynajmniej 5% gruntów ornych był obszarem proekologicznym, natomiast w przypadku, gdy zostanie stwierdzone, że rolnik nie utrzymuje powierzchni obszarów proekologicznych na poziomie minimum 5% powierzchni gruntów ornych wówczas, zgodnie z art. 26 ust. 2 Rozporządzenia (UE) nr 640/2014, obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazielenienia zmniejsza się o dziesięciokrotność obszaru proekologicznego, którego nie stwierdzono. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Ponadto organ winien w toku postępowania działać w sposób, który nie pozostaje w sprzeczności z zasadą zaufania do organów władzy publicznej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji, gdyż nie wskazano w nim jakie dowody przeprowadzono oraz które argumenty wynikające z przeprowadzonych dowodów organ uznał za przesądzające, jak też nie odniesiono się do wszystkich argumentów strony. W odniesieniu do tego działania organu pozostawały w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 Kpa. Aby ocenić prawidłowość dokonanej przez organ weryfikacji powierzchni wskazywanych przez rolnika we wniosku konieczne jest by rezultat tej weryfikacji był konkretny i przedstawiony w sposób jasny, czytelny i zrozumiały. W niniejszej sprawie organ uzasadniając decyzję winien zatem jasno wskazać dlaczego i w oparciu o jakie dowody dokonał własnych ustaleń powierzchni działek. W uzasadnieniu organu I-szej instancji w ogóle nie zawiera tych informacji. Choć uzasadnienie organu II-ej instancji odnosi się do powyższych kwestii, to jednak czyni to w sposób nieprzekonywujący i niepełny. Otóż jak wynika z wniosku o przyznanie płatności działki łącznie miały powierzchnie 14,94 ha. Organ I-szej instancji w sposób arbitralny, nie przedstawiając w tym zakresie żadnych argumentów stwierdził, że powierzchnia gruntów rolnych skarżącego wynosi 15,01 ha. W uzasadnieniu organ II ej instancji podał, że w przypadku działek ewidencyjnych: nr [...] zamiast deklarowanej powierzchni deklarowanej 3,32 ha ma 3,33ha , działka [...] zamiast 1,49 ha ma 1,52 ha, natomiast działka [...] zamiast 2,09 ha ma 2,12 ha. Organ nie wskazał dokładnie, która z przeprowadzonych metod weryfikacji została przez niego zastosowana. Natomiast z przedłożonego przez skarżącego a otrzymanego z ARiMR dokumentu w postaci "informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności" wynika, że łączna powierzchnia gruntów rolnych M. L. wynosi 14,98 ha. W tym stanie rzeczy twierdzenia skarżącego dotyczące nieprzekroczenia przez niego granicznej wielkości 15 ha muszą być w sposób pełny, przekonujący i przede wszystkim przejrzysty obalone w decyzjach organu. Skoro sam organ przedstawił rolnikowi wielkości przedmiotowych działek, a następnie wielkość tę zakwestionował to uzasadnienie takiej zmiany organ jest zobowiązany przedstawić ze szczególną starannością i uwzględnieniem skutków ewentualnego własnego błędu. Niezależnie od tego podkreślić należy, że różnica pomiędzy wielkością ustalona przez organ – tj 15,01 ha a wielkością wskazaną przez rolnika we wniosku – tj. 14,94 ha jest tego rodzaju, że w uzasadnieniu decyzji organ zobowiązany jest wykluczyć możliwość istnienia błędu wynikającego z niedokładności pomiarów. Powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem dotyczy bezpośrednio ustaleń co do spornej powierzchni gruntów i wpływa na wysokość przyznanych dopłat, co jest sednem tej sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku o przyznanie dopłat organ zobowiązany będzie wziąć pod uwagę powyższe spostrzeżenia sądu, a także wyjaśnić znaczenie w sprawie przedłożonej przez skarżącego kopii informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności i ocenić, czy podanie tych informacji rolnikowi przez ARiMR miało znaczenie w tej sprawie. Wobec powyższego sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.