III SA/Po 734/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę Skarżąca [...], reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] i [...] wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r. została uznana za odpowiedzialną z tytułu składek na ubezpieczenie społecznie jej męża [...] w związku z prowadzeniem przez niego działalności gospodarczej. W dniu [...] września 1996 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wystawił dwa tytuły wykonawcze, w których jako zobowiązanych wskazano [...] i [...] małżonków [...]. Tytuły te zostały doręczone skarżącej. W ocenie skarżącej spowodowało to wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Skarżąca wskazała, że na podstawie tytułów wykonawczych wierzyciel wystąpił o wpis hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] zmienił następnie w dniu [...] sierpnia 2008 r. własną decyzję z dnia [...] sierpnia 1995 r. w ten sposób, iż stwierdził, że [...] nie odpowiada za zobowiązania męża z uwagi na zawartą umowę majątkową małżeńską, na podstawie której małżonkowie wprowadzili w swoim małżeństwie ustrój rozdzielności majątkowej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 tj. z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 17 i 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 t.j. z późn. zm.), zwanej dalej u.p.e.a., odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że nie prowadzi żadnego postępowania egzekucyjnego przeciwko [...]. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że tytuły wykonawcze nr [...] oraz [...] zostały wystawione w celu wpisu hipoteki przymusowej. Skoro zatem organ nie prowadzi postępowania egzekucyjnego z wniosku ZUS – istnieje obiektywna przeszkoda do wszczęcia postępowania w kwestii umorzenia postępowania egzekucyjnego. [...] zaskarżyła postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego zażaleniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 17 i 18 u.p.e.a. oraz art. 26 § 1 i 5 pkt i art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy istniały podstawy do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt w zw. z art. 144 oraz art. 61a k.p.a. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] podzielił stanowisko Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...], że zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku strony. Tytuły wykonawcze zostały wystawione przez ZUS i na ich podstawie dokonano wpisu hipoteki przymusowej. Na podstawie tytułów wykonawczych nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne ani przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...], ani przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] organ, który nie prowadzi postępowania egzekucyjnego nie jest uprawniony do orzekania w sprawie jego umorzenia. Wydanie bowiem takiego postanowienia byłoby dotknięte sankcją nieważności. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego natomiast nie wszczął postępowania egzekucyjnego, ani też go nie przejął po wyczerpaniu przez Dyrektora Oddziału ZUS możliwości zastosowania środków egzekucyjnych, o których mowa w art. 19 § 4 u.p.e.a. Na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] [...] wniosła skargę. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie prawa procesowego – art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144, art. 61a i art. 65 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 19 § 1, art. 26 § 1 i 5 pkt 2 i art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas, gdy istniały podstawy do zmiany zaskarżonego postanowienia poprzez orzeczenie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2015 r. i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 27 marca 2015 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że tytuły wykonawcze zostały jej doręczone, w związku z czym nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Sam fakt wpisania hipoteki przymusowej nie spowodował natomiast zakończenia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjnej w niniejszej sprawie nie zostało zakończone w jakikolwiek sposób. Brak podejmowania jakichkolwiek czynności przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] w ocenie skarżącej także nie jest wystarczające do uznania, że postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone. Skoro tytuły wykonawcze zostały wystawione a postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone, to oznacza, że trwa ono nadal. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w [...] podtrzymał swoje stanowisko, że organ, który nie prowadzi postępowania egzekucyjnego nie może orzekać o jego umorzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej utrzymujące w mocy postanowienie organu egzekucyjnego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Spór toczy się zasadniczo wokół tego, czy słusznie organy obu instancji uznały, że nie istnieją podstawy do rozpoznania złożonego przez zobowiązaną wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz czy istniały przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Nie było kwestionowane przez strony, że na nieruchomości skarżącej ustanowiono hipotekę przymusową obejmującą należność z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne [...]. Art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje kwestię umorzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując obligatoryjne i fakultatywne jego przesłanki. Jeżeli w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego wystąpią przeszkody o trwałym charakterze, uniemożliwiające dalsze prowadzenie postępowania bądź powodujące, że jego dalsze prowadzenie jest niecelowe, następuje umorzenie postępowania egzekucyjnego. Może ono nastąpić w każdym stadium postępowania, gdyż przepis art. 59 nie wyznacza terminu do złożenia takiego wniosku. Żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązany i wierzyciel mogą wnieść na każdym etapie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki tej odmowy bada się według kryterium podmiotowego, przedmiotowego a nadto należy uwzględniać inne przyczyny, których wystąpienie uzasadnia taką odmowę. Zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. umożliwiał art. 18 u.p.e.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy ustawy (u.p.e.a.) nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści art. 18 u.p.e.a. wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym tylko w sprawach, które nie są uregulowane "inaczej" w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i stosuje się je "odpowiednio". W niniejszej sprawie organy obu instancji stały na stanowisku, że tytuły wykonawcze zostały wystawione jedynie na potrzeby dokonania wpisu hipoteki przymusowej na nieruchomości zobowiązanych z tytułu składek. Na ich podstawie nie zostało natomiast wszczęte postępowanie egzekucyjne. Po wniesieniu przez skarżącą wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w którym ustalono, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] nie prowadził przeciwko [...] postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tytułów wykonawczych. Nic również nie wskazuje na to, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przez wierzyciela, tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]. Tytuły wykonawcze, na podstawie których wpisano hipotekę przymusową, pochodzą z [...] września 1996 r. W dacie wystawienia tytułów wykonawczych Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mógł być organem egzekucyjnym. Wynika to wprost z treści przepisu art. 19 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 1999 r. był jedynie naczelnik urzędu skarbowego (urząd skarbowy). Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych otrzymał kompetencję występowania w charakterze organu egzekucyjnego dopiero w wyniku nowelizacji wspomnianego przepisu wchodzącej w życie z dniem 30 listopada 2001 r. Oznacza to, że w chwili wystawienia przedmiotowych tytułów wykonawczych organem egzekucyjnym był naczelnik urzędu skarbowego, który mógłby wszcząć egzekucję na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie brak podstaw do uznania, że Dyrektor Zakładu Społecznego złożył do naczelnika urzędu skarbowego wniosek o wszczęcie egzekucji wobec skarżącej [...]. Z tytułów wykonawczych wynika, że zostały one użyte jedynie do złożenia wniosku do Sądu Rejonowego w [...] o wpis hipoteki przymusowej. Egzekucja administracyjna nie została zatem wszczęta na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Jednocześnie wskazać należy, że nie może być uznane za wszczęcie postępowania egzekucyjnego ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącej. Czynność ustanowienia hipoteki przymusowej nie ma bowiem charakteru czynności wszczynającej postępowanie egzekucyjne. Głównym celem hipoteki przymusowej (art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.; dalej: u.k.w.h.) jest zabezpieczenie oznaczonej wierzytelności, a nie jej zaspokojenie. Przepisy u.k.w.h. określają hipotekę przymusową tak jak każdą hipotekę - jako środek zabezpieczenia, a nie jako "środek egzekucyjny", podobnie ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego – Dz. U. Nr 43, poz., 296 ze zm. (dalej: k.p.c.) nie używa określenia "środek egzekucyjny". Przepis art. 747 pkt 2 k.p.c. traktuje hipotekę przymusową jako jeden ze sposobów zabezpieczenia roszczeń pieniężnych, a nie "środek egzekucyjny" (por. Marek Sychowicz, O charakterze prawnym hipoteki przymusowej i postępowania o jej ujawnienie [w:] Ars et usus. Księga pamiątkowa ku czci Sędziego Stanisława Rudnickiego, Warszawa 2005, s. 266). Nie ma wątpliwości, że postępowania egzekucyjnego z nieruchomości obciążonej hipoteką przymusową nie wszczyna wniosek o wpis hipoteki. W razie wygaśnięcia hipoteki organ podatkowy obowiązany jest dokonać wszelkich czynności umożliwiających wykreślenie hipoteki z księgi wieczystej (art. 94 i 100 u.k.w.h.), w szczególności poprzez złożenie stosownego wniosku. Nie można zatem mówić, że w rozważanym przypadku doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej. Nie doszło zatem do naruszenia przez organy przepisu art. 61a k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. Przepis kodeksu postępowania administracyjnego pozwalający na odmowę wszczęcia postepowania w przypadku jego bezprzedmiotowości mógł zostać zastosowany odpowiednio w tym przypadku. Niewątpliwie bowiem można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, które nigdy nie zostało wszczęte. Tym samym organ nie był również na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. zobligowany do przekazania wniosku skarżącej według właściwości. W rozważanym przypadku zarówno Dyrektor Oddziału ZUS jak i Naczelnik Urzędu Skarbowego mogli potencjalnie pełnić rolę organu egzekucyjnego, ale nie w sytuacji, gdy egzekucja nie została wszczęta. W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia przepisów art. 26 § 1 i 5 pkt 2 oraz art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Nie może być bowiem mowy o tym, że w rozważanym przypadku zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że postepowanie egzekucyjne wobec skarżącej nigdy nie zostało wszczęte. W świetle powyższych rozważań należało uznać, że organy zasadnie odmówiły skarżącej wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wobec braku przesłanek przedmiotowych do wszczęcia takiego postępowania. Wobec powyższego należało oddalić skargę zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 t.j. z późn. zm.).