III SA/Po 740/12

Dnia 9 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska -Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi M K na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P z dnia r. nr w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P z dnia .... r. nr ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. M K wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz na Fundusz Pracy, powołując się na swoją złą sytuację rodzinną i majątkową. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zebraniu dowodów w sprawie decyzją z dnia 29 lutego 2012r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P odmówił – na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1-4 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm. ) umorzenia należności z tytułu wskazanych składek na ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 pkt. 1-2 i 4-6 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie orzeczono o bezskuteczności postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany posiada mieszkanie o pow. 28,85 m kw. w P, jednak egzekucja wobec tej nieruchomości jest społecznie nieuzasadniona, gdyż jest to jedyne miejsce zamieszkania strony i jej rodziny. Zachodziła wobec tego w sprawie przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt. 3 ustawy, jednak organ w ramach uznania administracyjnego odmówił pomimo tego umorzenia spornych należności. Organ ustalił ponadto, iż wnioskodawca jest 61 letnim wdowcem, mieszka z uczącymi się córkami ( 21 i 15 lat ). Jest zarejestrowany jako bezrobotny, bez prawa do zasiłku. Osiąga dochody z prac dorywczych – ok. 600 zł miesięcznie, otrzymuje dodatek rodzinny 91 zł ( do 31.10.2012 r. ), dodatek mieszkaniowy 250,73 zł ( do 30.04.2012 r. ), dopłatę do wody ( 250 zł kwartalnie ), a starsza córka otrzymuje stypendium uniwersyteckie 520 zł ( do 6/2012 ). Łączne wydatki mieszkaniowe wynoszą 432 zł, a koszty leczenia dłużnika – 300 do 400 zł. Kwota udokumentowanych wydatków z uwzględnieniem dodatku mieszkaniowego wyniosła ostatecznie 374,82 zł. Strona nie posiada zobowiązań finansowych. Organ I instancji stwierdził wobec tego, że nie jest on w stanie uiścić sporne zobowiązanie wobec ZUS bez pozbawienia siebie i rodziny środków na zaspokajanie niezbędnych potrzeb rodziny, jednakże interes ogólnospołeczny przemawia za koniecznością odmowy umorzenia składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dłużnik powołał się na swoją trudną sytuację majątkową, wymagającą finansowego wsparcia ze strony rodziny. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P decyzją z dnia 11 maja 2012r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 29 lutego 2012 r. Organ odwoławczy ponownie rozpoznał zebrany w sprawie materiał dowodowy i za organem I instancji podał, iż pomimo zaistnienia przesłanek umożliwiających umorzenie przedmiotowego zadłużenia nie orzeczono zgodnie w wnioskiem strony, korzystając z instytucji uznania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M K, podnosząc argumenty dotyczące jego ciężkiej sytuacji materialnej i osobistej. Istniejący dług miano zakwestionować wyrokami sądowymi z 29.12.2010 i 21.06.2011 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem ( legalności ) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, iż organ nie uzasadnił wyczerpująco, dlaczego pomimo istnienia przesłanek do umorzenia długu wymienionych w art. 28 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( t. j. Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm. ), wniosek skarżącego nie został uwzględniony. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności ( ust. 3 a ). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy a to oznacza, ż nie może być ona całkowicie dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2007 r., V S.A./Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10.02.2009 r., I S.A./Gd 874/08, lex nr 483118 ). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 kpa ( wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2006 r., III S.A./Wa 2994/06, lex nr 306945; wyrok WSA w Gliwicach z 06.02.2009 r., III S.A./Gl 1421/08, lex nr 484073 ). W omawianej sprawie dokonując takiej kontroli legalności decyzji Sąd stwierdził, że organ nie zadziałał prawidłowo. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący ( art. 77 §1 kpa ). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu ( zasada oficjalności postępowania ) oraz wnioskowane przez stronę ( zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69 ). Organ ubezpieczeniowy stwierdził istnienie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt. 3 ustawy polegające na braku istnienia majątku mogącego stanowić podstawę skutecznej egzekucji. Stwierdzono bowiem, iż zobowiązany posiada mieszkanie o pow. 28,85 m kw. w P, jednak egzekucja wobec tej nieruchomości jest społecznie nieuzasadniona, gdyż jest to jedyne miejsce zamieszkania strony i jej rodziny. Pomimo istnienia tej przesłanki organ w ramach przyznanego mu uznania administracyjnego odmówił umorzenia przedmiotowych należności, nie uzasadniając tego praktycznie w żaden sposób. Powołano się wprawdzie na konieczność konfrontowania interesu osobistego dłużnika z interesem ogólnospołecznym, jednak w praktyce nie podano żadnych okoliczności mogących uzasadniać w niniejszej sprawie zdecydowany prymat interesu ogólnospołecznego nad interesem jednostkowym ( dotyczącym skarżącego i jego rodziny – 2 uczących się córek ). W ocenie Sądu organy obu instancji nie uzasadniły w wystarczający sposób odmowy umorzenia pomimo istnienia jednej z ustawowych przesłanek w tym zakresie. Niewyjaśniono ponadto w ocenie Sądu wyczerpująco, dlaczego mimo istnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ) i dotyczących wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić dochodzonych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny (opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych), organ nie umorzył należności w wobec ZUS. Również w tym zakresie powołano się na klauzulę prymatu interesu ogólnospołecznego, nie odnosząc się jednak do konkretnych realiów niniejszej sprawy. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m. in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody ( rzeczywiste czy potencjalne ), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia ( wyrok NSA z 10.10.2007 r., II GSK 176/07, lex nr 399183 ). Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania ( wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r., V S.A./Wa 2247/07, lex nr 484964 ). Możliwości majątkowe, płatnicze i zarobkowe nie mogą być przy tym rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji zdrowotnej zobowiązanego, która może wpływać bezpośrednio na odpowiednie zmniejszenie tych możliwości, lub nawet ich całkowite wykluczenie ( w przypadku trwałej niezdolności do pracy ). Wnioskodawca jest 61 letnim wdowcem, mieszka z uczącymi się córkami ( 21 i 15 lat ). Jest zarejestrowany jako bezrobotny, bez prawa do zasiłku. Osiąga dochody z prac dorywczych – ok. 600 zł miesięcznie, otrzymuje dodatek rodzinny 91 zł ( do 31.10.2012 r. ), dodatek mieszkaniowy 250,73 zł ( do 30.04.2012 r. ), dopłatę do wody ( 250 zł kwartalnie ), a starsza córka otrzymywała stypendium uniwersyteckie 520 zł ( do 6/2012 ). Łączne wydatki mieszkaniowe wynoszą 432 zł, a koszty leczenia dłużnika – 300 do 400 zł. Kwota udokumentowanych wydatków z uwzględnieniem dodatku mieszkaniowego wyniosłą ostatecznie 374,82 zł. Strona nie posiada zobowiązań finansowych. Z dokumentacji zgromadzonej na etapie postępowania administracyjnego wynika zatem ciężka sytuacja majątkowa skarżącego, udokumentowana odpowiednimi decyzjami organów administracji publicznej. Z powyższych okoliczności wynika, iż sytuacja majątkowa i osobista skarżącego jest bardzo trudna , co przesądzać może o konieczności umorzenia spornych należności wobec ZUS. Biorąc to pod uwagę, zdaniem Sądu organ administracji zbyt arbitralnie przyjął brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie przedmiotowych należności publicznoprawnych, nie wyjaśniając dostatecznie swojego stanowiska w tym zakresie. Sąd zauważa, iż przy tak trudnej sytuacji materialnej wnioskującego o umorzenie należności składkowych jak i jego rodziny odmowa ich umorzenia doprowadzi do sytuacji, w której zaangażuje się większe środki tytułem pomocy społecznej aby skarżący mógł wraz z rodziną utrzymać prowadzone gospodarstwo domowe. Wobec powyższego zasadnym staje się rozważenie czy w omawianej sprawie w istocie- jak twierdzi organ- odmowa umorzenia należności składkowych podyktowana jest względami interesu ogólnospołecznego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem szerzej uzasadnić swoje stanowisko w kwestii odmowy umorzenia należności pomimo istnienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Ze względu na naruszenie przepisów postępowania ( art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa ) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł w pkt. 1 wyroku o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tego aktu prawnego.