III SA/Po 741/17

Dnia 31 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Marzenna Kosewska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi P. S., M. B. - wspólników P. spółki cywilnej w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w P. z dnia [...] kwietnia 2017 roku nr [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz skarżących kwotę 320,- (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 4 pkt 9 i 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 7, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.), zwanej dalej "u.t.d." oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2017 r. o nałożeniu na P. S. kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne. W dniu 16 marca 2017 r. w P. przy ul. [...] poddano kontroli drogowej pojazd o numerze rejestracyjnym [...], kierowany przez R. M. w imieniu przedsiębiorcy P. S. Wykonywał on krajowy transport drogowy osób, przewożąc dzieci do szkół w P., W. i W. Kierujący okazał do kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Nie okazał natomiast zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Przebieg i ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole z 16 marca 2017 r. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 4 pkt 22 u.t.d. przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów u.t.d. Zgodnie z art. 4 pkt 9 u.t.d. przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Według art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. W myśl art. 18b ust. 1 pkt 7 u.t.d. przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym są wykonywane zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 u.t.d. Stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10 000 zł za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 10 000 zł (ust. 2). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do u.t.d. (ust. 6). Zgodnie z lp. 2.1 tego załącznika wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8 000 zł. Wykonywany w dniu kontroli przewóz to przewóz regularny specjalny. W myśl art. 4 pkt 9 u.t.d. przewozem regularnym specjalnym jest niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Nie jest to więc przewóz ogólnodostępny, bowiem nie mogą z niego skorzystać osoby nie należące do uprzednio określonej przez przewoźnika grupy osób. Za taki przewóz należy uznać usługi polegające na przewozie określonej kategorii pasażerów w określnych odstępach czasu i po określonych trasach. Ponadto pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki za ustaloną opłatą. Przewóz wykonywano regularnie, a przewożona była konkretna grupa osób. Kierujący w imieniu strony wykonywał przewóz dzieci do szkół w P., W. i W. na podstawie umowy z [...] 2016 r., którą skarżący zawarł z Gminą P. Wynika z niej, że skarżący zobowiązał się od 1 września 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. wykonywać przewozy dzieci do szkół. W § 4 określono wynagrodzenie. Kierujący przesłuchany w charakterze świadka stwierdził, że przewozy są wykonywane w dniach nauki szkolnej. Poza dziećmi i ich opiekunką nie ma możliwości zabierania innych pasażerów. Kursy są wykonywane po ustalonych z góry trasach, a przystanki są w stałych miejscach. Powyższe potwierdza wykonywanie regularnych przewozów dzieci z miejsca zamieszkania do szkoły (dowody: protokół kontroli, protokół z przesłuchania świadka i kserokopia umowy z [...] 2016 r.). Do uznania przewozu za regularny specjalny wystarczy spełnienie dwóch przesłanek, gdyż jest to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności. Przewozy wykonywane przez skarżącego spełniają te przesłanki, gdyż codziennie są przewożeni uczniowie, z wyłączeniem innych pasażerów. Strona była więc obowiązany posiadać zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w transporcie drogowym. W dniu kontroli takiego zezwolenia nie posiadała. Przewóz był zatem wykonywany z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów, stąd nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 8 000 zł stosownie do art. 92a ust. 1, 2 i 6 oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 u.t.d. Organ wyjaśnił ,że przedmiotowy przewóz nie był przewozem okazjonalnym. Dowody jednoznacznie wskazują, że odwołujący wykonuje przewozy regularne specjalne, gdyż systematycznie, w każdy dzień nauki szkolnej, od poniedziałku do piątku przewozi wyłącznie dzieci do szkół we wskazanych miejscowościach. Z harmonogramu przewozów wynika, że odbywają się one o tych samych godzinach. Natomiast zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 11 u.t.d. przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Regularność przewozów to wykonywanie ich w z góry ustalonych przedziałach czasowych, nawet jeżeli te przedziały są w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane. O tej powtarzalności (regularności) przesądziły same strony umowy, przewidując wykonywanie przewozów według ustalonego harmonogramu. Przewozy incydentalne, będące przeciwieństwem przewozów regularnych, nie są wykonywane według harmonogramu. Przewóz uczniów do szkoły ze swej natury miał charakter powtarzalny (regularny), bowiem uczniowie są dowożeni do szkoły w godzinach wynikających z planu lekcji, który jest z góry ustalony i stały, co do zasady, w okresie przynajmniej kilkunastu tygodni. Zdaniem organu nie ma zastosowania znowelizowany art. 18 ust. 1a u.t.d., bowiem jego nowelizacja wejdzie w życie od dnia 1 stycznia 2018 r., stosownie do art. 90 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13) i art. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1342). Nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d., w myśl którego nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (pkt 1) lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ (pkt 2). Strona nie przedłożyła dowodów na istnienie okoliczności wyłączających jej odpowiedzialność. Do naruszenia przepisów u.t.d. doszło na skutek działania strony, skoro zdecydowała się wykonywać przewozy dzieci do szkół nie posiadając stosownego zezwolenia. W skardze na decyzję organu odwoławczego P. S. i M. B. - wspólnicy P. s.c. [...] - zarzucili naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskazując, że: 1. ze względu na wątpliwości interpretacyjne zmieniono u.t.d.; jej nowelizacja wchodzi w życie 1 stycznia 2018 r., znosząc wymóg posiadania zezwolenia przez podmiot wykonujący przewozy regularne specjalne, jeżeli przewoźnik będzie posiadał dokument stwierdzający uprawnienie do wykonywania przewozów regularnych specjalnych; 2. przewozy dzieci do szkół nie spełniają przesłanek przewozu regularnego, gdyż odbywają się na podstawie umowy, a godziny odjazdów pojazdu są ustalane każdorazowo z dyrektorami szkół, nie ma ustalonego cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, a wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się głównie poza przystankami i dworcami; uniemożliwia to sporządzenie dokumentów niezbędnych do uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, co przemawia za zakwalifikowaniem przewozów jako okazjonalnych; 3. organ wydający zezwolenia zakwestionował możliwość jego wydania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej podlegają uchyleniu, ponieważ naruszają prawo w sposób uzasadniający wyeliminowanie ich z obiegu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją bez własnej winy nie brał udziału drugi, obok P. S., wspólnik spółki cywilnej - M. B. Organ nieprawidłowo uznał, że stroną postępowania jest jedynie P. S., podczas gdy przedmiotowy przewóz był wykonywany w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez P. s.c. [...] (por. kopia umowy spółki zawartej 22 listopada 2005 r. - k. 25-26 akt sądowych). Stroną postępowania jest więc także M. B., pominięty przez organy obu instancji. Chociaż bowiem spółka cywilna nie jest odrębnym podmiotem prawa, stanowi ona zobowiązanie wspólników do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.), a więc do wspólnego działania, które należy traktować jako działanie wszystkich wspólników, a nie sumę ich działań indywidualnych. Niezależnie przy tym od liczby wspólników wymierzana jest tylko jedna kara pieniężna. Sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów u.t.d. jest więc jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia dokonanego podczas jednego wspólnego przewozu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 325/11, II GSK 1134/11 i II GSK 2052/11 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). W niniejszej sprawie działania (przewozu) dokonał zatrudniony przez spółkę cywilną kierowca. Stroną postępowania jest zatem - oprócz P. S. - również M. B., pominięty przez organu obu instancji, co przesądziło o uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. wydanych przez nich decyzji. Drugim powodem uchylenia decyzji było naruszenie przez organ przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Organ nie zebrał w sposób wyczerpujący bowiem materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. W skardze zarzucono, że organ wydający zezwolenia na przewóz regularny specjalny (tu: Burmistrz Miasta i Gminy P., jednocześnie reprezentujący ją przy zawarciu przedmiotowej umowy z [...] 2016 r. - k. 20 akt adm.) w ogóle zakwestionował możliwość jego wydania (strona 5 skargi, akapit 3). Skarżący nie sprecyzował, w jaki sposób tego dokonano, jednak kwestia ta może być wyjaśniona przez dołączenie do akt administracyjnych dokumentu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1579 ze zm.), to jest specyfikacji istotnych warunków zamówienia, stanowiącej załącznik do przedmiotowej umowy z [...] 2016 r oraz oferty wykonawcy (strony skarżącej). Sąd zauważa, że dokumenty te zgodnie z § 10 umowy z [...] 2016 roku (k. 20 akt. adm.) stanowią integralną część umowy. Nie można bowiem wykluczyć, iż zapisy tych dokumentów lub inne działania organu wydającego zezwolenie na przewozy regularne specjalne dają podstawy do zastosowania przez organ art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Nie są z kolei zasadne pierwszy i drugi zarzut skargi. Przedmiotem rozstrzygnięcia jest nałożenie na skarżącego zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. kary pieniężnej z tytułu wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia (lp. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.). Istota sporu sprowadza się do kwalifikacji wykonywanego przez skarżących w dniu kontroli przewozu. Zdaniem organu należy go uznać za przewóz regularny specjalny - to jest przewóz, którego realizacja wymaga zezwolenia. Z kolei skarżący wywodzą , że realizowany przez nich przewóz winien być uważany za okazjonalny, nie objęty wymogiem uzyskania zezwolenia. Sąd podziela stanowisko organu w tym zakresie. W związku z jego uprzednim omówieniem, jego powtarzanie byłoby zbędne. Skontrolowany przewóz wykonano 16 marca 2017 r. Nie będą więc do niego miały zastosowanie przepisy u.t.d., w tym art. 18 u.t.d., w brzmieniu nadanym przez art. 73 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 Nr 5, poz. 13 ze zm.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1342). Nowelizacja ta weszła w życie 1 stycznia 2018 r. a więc nie mogła być zastosowana w dacie wydania decyzji objętych kontrolą sądowoadministracyjną. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w przywołanym powyżej ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do u.t.d. (art. 92a ust. 6 u.t.d.). Jednym z tych naruszeń jest wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia (l.p. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.), za które to naruszenie ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 8 000 zł. W myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 7 u.t.d. przewóz regularny jest to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe. Z kolei art. 4 pkt 9 u.t.d. definiuje przewóz regularny specjalny jako niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z istoty przewozu regularnego specjalnego wynika, że nie jest to przewóz, w którym może wziąć udział każdy chętny pasażer, a w konsekwencji przewóz taki nie musi się odbywać na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, jak również na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu. Nie musi też występować klasyczna opłata za bilet. Wystarczy bowiem, że przewóz ten będzie się odbywał zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom (tu: dzieciom dowożonym do szkoły). Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika, określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 305/14 - dostępny w CBOSA). Skontrolowany przewóz odbywał się zgodnie z zawartą między skarżącymi a Gminą P. umową (k. 20-22 akt adm.). Jak słusznie wskazał organ, z § 1 pkt 1 umowy wynika, że skarżący zobowiązali się od 1 września 2016 r. wykonywać usługi przewozowe polegające na dowozie uczniów do szkół na terenie Miasta i Gminy P. Z § 2 ust. 2 pkt 2 i 3 umowy wynika z kolei, że przewozy miały być wykonywane według ustalonego harmonogramu zajęć w szkołach, w dniach ich prowadzenia. Ponadto, z zeznań kierowcy wynika, że przewóz z dnia kontroli był elementem regularnie wykonywanych przewozów uczniów na tych samych trasach. Świadczy to o wykonywaniu przewozu regularnego specjalnego. Odbywa się on cyklicznie, powtarzalnie, według stałych zasad podanych do wiadomości pasażerów - określonej grupy osób. Przewóz ten spełnia zatem dwie charakterystyczne dla przewozu regularnego specjalnego cechy: regularność i przewożenie określonej kategorii pasażerów, z wyłączeniem innych osób (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 165/12 i II GSK 1550/12 - dostępne w CBOSA). Dla oceny skontrolowanego w sprawie przewozu drogowego, jako przewozu o charakterze regularnym, bez znaczenia pozostaje okoliczność, że harmonogram przewozów z uwagi na konieczność jego dostosowania do aktualnych potrzeb może ulec zmianie (np. w zależności od godzin zakończenia zajęć w szkole w danym dniu). Zmiany te nie świadczą o tym, że każdy przewóz wymagał indywidualnego ustalenia zarówno trasy, jak i rozkładu czasowego. Z u.t.d. nie wynika, aby regularność wykonywania przewozów była wykluczona przez dopuszczalność zmian w czasowym rozkładzie jazdy i trasach przejazdów. Przy ustaleniu, czy zachodzi regularność przewozów do określonych miejsc należy mieć na względzie pewną ich cykliczność, powtarzalność, stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika, określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu. Jeżeli natomiast schemat ten zakłada element zmienności, elastyczności co do godzin przejazdu oraz tras (przystanków) uwarunkowanych pewnymi czynnikami, to samo w sobie nie wyklucza to regularnego charakteru przewozu. Nie jest więc tak, że z uwagi występujący od czasu do czasu brak regularności przewozów skarżący nie spełnia warunków do uzyskania zezwolenia na przewozy regularne specjalne. Rzeczą tylko i wyłącznie przewoźnika jest takie zorganizowanie przewozów osób i zawarcie takich umów, aby przewozy te odbywały się zgodnie z prawem i możliwe było uzyskanie stosownego zezwolenia we właściwym organie. Sporny przewóz nie może być uznany za przewóz okazjonalny. Przewóz okazjonalny, zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d., oznacza przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W związku z tym, że - jak wskazano wyżej - jest on przewozem regularnym specjalnym, nie może stanowić jednocześnie przewozu okazjonalnego. W związku z powyższym nie naruszono art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. Mając na uwadze powyżej Sąd w pkt 1 sentencji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz lit. c P.p.s.a. W pkt 2 sentencji orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w z zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 320 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.