III SA/Po 742/18

Dnia 10 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi A.M. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku nr [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. odmawiającej przyznania A.M., zwanej dalej skarżącą, płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 8.2.2. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie płatności na rok 2017, w tym kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej. We wniosku zadeklarowała m.in. realizację pakietu 8 – Ochrona gleb i wód w wariancie 8.2.2 – międzyplon ozimy na obszarach zagrożonych erozją na powierzchni [...] ha, deklarując działki rolne: G1 o powierzchni [...] ha (działka ewidencyjna nr [...] w gminie [...], obręb [...]), H1 o powierzchni [...] ha (działka ewidencyjna nr [...] w gminie [...], obręb [...]) oraz I1 o powierzchni [...] ha (działka ewidencyjna nr [...] w gminie [...], obręb [...]). Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 8.2.2. W uzasadnieniu organ wskazał, że w czasie przeprowadzonej kontroli stwierdzono brak przestrzegania wymogów jakim jest nieutrzymanie minimalnej okrywy roślinnej wymaganej przepisami w sprawie minimalnych norm na gruntach rolnych, na których nie jest realizowany pakiet 8, w przypadku gdy grunty te oraz grunty, na których jest realizowany pakiet 8, znajdują się na obszarach zagrożonych erozją wodną. We wniosku skarżącej zadeklarowano na obszarach zagrożonych erozją powierzchnię gruntów ornych wynoszącą [...] ha, w tym do płatności w ramach wariantu 8.2.2 – [...] ha. Obliczając stosunek powierzchni realizacji wariantów na erozji względem powierzchni gospodarstwa na erozji organ ustalił, że wyniósł on [...]%, natomiast w przypadku pakietu 8 realizowanego na gruntach ornych położonych na obszarach zagrożonych erozją wodną, płatność rolnośrodowiskowa w części przysługującej za realizację tego pakietu na tych gruntach jest przyznawana do powierzchni nie większej niż 70% powierzchni tych gruntów pod warunkiem zachowania 30% pokrycia gleby roślinnością w okresie jesienno - zimowym. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że we wniosku zgłosiła [...] ha zbóż ozimych, co stanowiło [...]% powierzchni gruntów ornych na terenach erozyjnych, zatem został spełniony warunek zapewnienia min. 30% powierzchni pod okrywą roślinną. Poza tym zdaniem skarżącej, nawet jeśli nie można uznać całej powierzchni [...] ha zgłoszonych do płatności to właściwym działaniem organu byłoby ograniczenie płatności do areału [...] ha. Nadto skarżąca zarzuciła również nieuprawnione twierdzenie organu, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2014 r. podjęte zostało na obszarze [...] ha. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia [...] września 2018 r., wskazaną we wstępie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy oraz przedstawił skrótowo stan faktyczny. Wskazał, że skarżąca zadeklarowała do pakietu 8.2.2 działki G1, H1 i I1, na obszarach zakwalifikowanych jako zagrożonych erozją wodną. Ponadto powierzchnia gruntów ornych położonych na obszarze zagrożonym erozją wodną znajdująca się w gospodarstwie skarżącej wynosi [...] ha, bowiem uwzględniono działki rolne użytkowane jako grunty orne położone na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]; D1 – [...] ha jęczmień szary; D3 – [...] ha ugór), działce nr [...] (obręb [...], B1 – [...] ha ugór), działce nr [...] (obręb [...], L1 – [...] ha rzepak ozimy). Stosunek powierzchni realizacji wariantu 8.2.2 do powierzchni gruntów ornych położonych na obszarze zagrożonym erozją wodną wynosi zatem [...]%, co spowodowało stwierdzenie nieprzestrzegania wymogu utrzymania minimalnej okrywy roślinnej wymaganej przepisami. Zobowiązanie podjęte przez skarżącą w dniu [...] marca 2014 r. obejmuje powierzchnię [...] ha. Błąd ten w ocenie organu nie stanowi jednak przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i nie ma wpływu na ustalenie wysokości przysługującej płatności na rok 2017, w tym przypadku odmowy przyznania płatności. Organ podkreślił, że w przypadku pakietu 8 realizowanego na gruntach ornych położonych na obszarach zagrożonych erozją wodną, których wykaz jest określony w przepisach w sprawie norm w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, płatność rolnośrodowiskowa w części przysługującej za realizację tego pakietu na tych gruntach jest przyznawana do powierzchni nie większej niż 70%) powierzchni tych gruntów pod warunkiem zachowania 30% pokrycia gleby roślinnością w okresie jesienno- zimowym. Stosunek powierzchni realizacji wariantu 8.2.2 zadeklarowanej do płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 do powierzchni gospodarstwa (gruntów ornych) położonej na obszarze zagrożonym erozją wodną wynosi [...] %. Wyznaczony współczynnik jest zatem większy niż 70 %, co spowodowało stwierdzenie braku przestrzegania wymogu, tj. Nieotrzymanie minimalnej okrywy roślinnej wymaganej przepisami w sprawie minimalnych norm na gruntach rolnych na których nie jest realizowany pakiet 8. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca powtórzyła zarzuty odwołania, podnosząc przede wszystkim zarzut nieuprawnionego zawyżenia przez organ sankcji do całego zgłoszonego obszaru. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżąca przedstawiła tabelaryczne zestawienie upraw realizowanych w jej gospodarstwie w latach 2016/2017 i 2017/2018. Podkreśliła ponownie, że w przedmiotowym okresie zapewniła okrywę roślinną w okresie zimowym na [...] % gruntów położonych na obszarach zagrożonych erozją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U.2018.2107 t.j. z dnia 2018.11.07 ). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje to w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji (postanowień), pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Rolnik, który podejmuje się - w zamian za płatności - realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat, zobowiązuje się w ten sposób do realizacji ściśle określonych działań zgodnych z planem rolnośrodowiskowym, w tym przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu. Kluczowe dla niniejszej sprawy są uregulowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, zwanego dalej rozporządzeniem ws. warunków). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane w ramach pakietu Ochrona gleb i wód. W myśl § 21 rozporządzenia w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8, realizowanego na gruntach rolnych położonych na obszarach zagrożonych erozją wodną, których wykaz jest określony w przepisach w sprawie norm w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, płatność rolnośrodowiskowa w części przysługującej za realizację tego pakietu na tych gruntach jest przyznawana do powierzchni nie większej niż 70% powierzchni tych gruntów. Jak natomiast stanowi treść § 38 rozporządzenia, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogu określonego w części VII. Pakiet 8. Ochrona gleb i wód w ust. 1 pkt 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje w danym roku w części dotyczącej pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 realizowanego na gruntach rolnych położonych na obszarach zagrożonych erozją wodną, których wykaz jest określony w przepisach w sprawie norm w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Wskazanym powyżej wymogiem jest utrzymywanie okrywy ochronnej gleby wymaganej przepisami w sprawie norm w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na gruntach rolnych, na których nie jest realizowany ten pakiet, w przypadku gdy grunty te oraz grunty, na których jest realizowany ten pakiet, znajdują się na obszarach zagrożonych erozją wodną, których wykaz jest określony w przepisach w sprawie norm w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Przepisy w sprawie norm w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska znajdują się w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2015 r. w sprawie norm w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (Dz. U. z 2015 r., poz. 344, zwanym dalej rozporządzeniem ws. norm). Zgodnie z treścią § 1 ust. 3 tego aktu, na powierzchni stanowiącej co najmniej 30% gruntów ornych, położonych na obszarach zagrożonych erozją wodną, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, pozostawia się okrywę ochronną gleby co najmniej od dnia 1 listopada do dnia 15 lutego, natomiast zgodnie z ust. 4 wskazanego rozporządzenia – wykaz obszarów zagrożonych erozją wodną, o których mowa w ust. 3, jest określony w załączniku do rozporządzenia. W załączniku, w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, pod lp. [...] znajduje się gmina [...] – obszar [...], a pod lp. [...] – gmina [...] – obszar [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że grunty skarżącej zgłoszone we wniosku – działki ewidencyjne nr [...], a także [...] znajdują się na obszarach zagrożonych erozją wodną. Suma ich powierzchni, czego organy nie kwestionowały, stanowi [...] ha. Zgłoszone w ramach pakietu 8.2.2 zostało [...] ha. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, jak zasadnie wskazał organ, że w przypadku pakietu 8 realizowanego na gruntach ornych zagrożonych erozją wodną, płatność w części przysługującej za realizację tego pakietu jest przyznawana do powierzchni 70% tych gruntów, pod warunkiem zachowania 30% pokrycia gleby roślinnością w okresie jesienno-zimowym. Organ ograniczył się jednak wyłącznie do określenia stosunku powierzchni zgłoszonej w ramach pakietu 8 do całej powierzchni gruntów i uznał, że przekroczenie przez zadeklarowany przez skarżącą pakiet 70% powierzchni gruntów zagrożonych erozją wodną stanowi o niespełnieniu wymogu zachowania 30% okrywy ochronnej gleby. Organy jednak nie odniosły się w żaden sposób do realizowanych przez skarżącą upraw, nie wykazały, dlaczego uznały niespełnianie przez skarżącą wymogu zachowania 30% okrywy ochronnej gleby. Organ I instancji w ogóle nie wykazał, które grunty skarżącej wziął pod uwagę, natomiast Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu nie odniósł się do zarzutów odwołania, w którym skarżąca podniosła, że zadeklarowane zasiewy dotyczą mieszanki ozimej poplonowej – we wniosku zgłoszono [...] ha zbóż ozimych, co stanowi niemal [...]% gruntów zagrożonych erozją wodną. Zarówno zadeklarowany rzepak ozimy na działce L1 na powierzchni [...] ha przekracza 30% powierzchni zagrożonej erozją, na której nie jest realizowany pakiet ([...] ha), jak i zadeklarowane uprawy na działkach H1, I1 (pszenica ozima) oraz L1 (rzepak ozimy) przekraczają w sumie ([...] ha) 30% powierzchni gruntów zagrożonych erozją wodną wchodzących w skład przedsiębiorstwa skarżącej ([...] ha). Tym samym w ocenie Sądu został spełniony warunek zapewnienia 30% okrywy roślinnej, a Skarżącej przysługiwała płatność w wysokości nie większej niż 70% powierzchni gruntów położonych na obszarach zagrożonych erozją wodną. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że organy naruszyły dyspozycję art. 7, 11, 77 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę poczynione powyżej rozważania. Sąd, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.