III SA/Po 746/17

Dnia 15 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych – Olszanowska (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2017r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] w partnerstwie z Fundacją [...] oraz [...] złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]", który został zarejestrowany pod nr [...] Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 poinformowano Wnioskodawcę o uzyskaniu oceny negatywnej z powodu niespełnienia kryterium merytorycznego o charakterze o horyzontalnym, dotyczącego zgodności z częścią VII Dodatkowe informacje Regulaminu konkursu. W szczególności, Skarżący oznaczył w części VIII wniosku - Oświadczenia Wnioskodawcy i Partnera, przy oświadczeniu nr 12: opcję "NIE", podczas gdy Regulamin konkursu w pkt. 7.1.16 wskazywał, iż w ramach przedmiotowego oświadczenia należało wskazać opcję "TAK". Dnia [...] sierpnia 2017 roku Stowarzyszenie [...] wniosło protest od oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca podważył ocenę wniosku dokonaną na podstawie Kryterium merytorycznego o charakterze horyzontalnym nr 8 "Zgodność z częścią VII Dodatkowe informacje Regulaminu konkursu". Wnioskodawca nie zgodził się z oceną wniosku i stwierdził, że odrzucenie całego projektu tylko i wyłącznie na podstawie oświadczenia o udostępnieniu niniejszego wniosku innym instytucjom było krzywdzące dla Wnioskodawcy oraz potencjalnych beneficjentów ostatecznych oraz dodał, że kryterium powinno zostać uznane za oczywistą omyłkę pisarską. W proteście stwierdził, że w ramach oceny kryterium merytorycznego o charakterze horyzontalnym (...) istnieje możliwość uznania przedmiotowego kryterium za spełnione warunkowo i kierując się przesłanką dobrej wiary należało wezwać wnioskodawcę do zmiany przedmiotowego oświadczenia, celem dalszej oceny merytorycznej wniosku. Orzeczeniem z dnia [...] września 2017 roku, nr [...] Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO na lata 2014-2020 nie uwzględniła protestu. W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono, że obowiązkiem Wnioskodawcy przy oświadczeniu nr 12 było wybranie opcji "TAK", gdyż nie należy ono do wyjątków wskazanych w punkcie 7.1.16 Regulaminu, przy których istnieje możliwość wybrania opcji "NIE". Wnioskodawca popełnił błąd, który nie mógł zostać uznany za oczywistą omyłkę. Nieprawidłowe wypełnienie wniosku zgodnie z częścią VII Dodatkowe informacje Regulaminu konkursu spowodowało, że nie było możliwości wezwania wnioskodawcy do poprawy wniosku i konieczne było odrzucenie wniosku bez dalszej oceny. Nie było bowiem możliwości dokonania korekty wniosku o dofinansowanie w zakresie stwierdzonego błędu, gdyż nie przewidywał tego pkt 4.5.2. Regulaminu konkursu. Ponadto nie można było uznać braku wymaganego oświadczenia za oczywistą omyłkę. Katalog przypadków, w których dopuszczalne było dokonywanie uzupełnień lub poprawy jasno wskazywał, iż nie można dokonywać zmian w samej treści wniosku, a jedynie uzupełniać brakujące podpisy, pieczęcie, strony itp. Ponadto Kryterium nr 8 mogło zostać uznane za spełnione warunkowo tylko w przypadku, gdy wnioskodawca przy oświadczeniu nr 12 wybrał opcję "Nie dotyczy". W niniejszym przypadku, gdy wnioskodawca zaznaczył opcję "NIE", nie było możliwości uznania Kryterium za spełnione warunkowo, a co za tym idzie, nie było możliwości wezwania strony do poprawienia wniosku. Prezes Zarządu Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w na orzeczenie Komisji Odwoławczej oraz poprzedzającą ocenę formalno-merytoryczną wskutek, których wniosek o dofinansowanie odrzucono, zarzucając im: - niewłaściwą analizę dokumentacji złożonej w postępowaniu - poprzez uznanie, że ocena formalna wniosku o dofinansowanie oraz procedura protestu zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, w sytuacji gdy organ nie zwrócił się o wyjaśnienia celem usunięcia ewidentnej rozbieżności między treścią wniosku i wolą wnioskodawcy uzyskania dofinansowania, a sprzecznym z powyższym zaznaczeniem pola "NIE" przy oświadczeniu nr 12, - naruszenie art. 43 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 roku poprzez wadliwą ocenę formalną wniosku przy ewidentnej omyłce pisarskiej tj. błędnym zaznaczeniu opcji "NIE" przy oświadczeniu nr 12, co nie było przedmiotem wezwania do poprawienia wniosku o dofinansowanie, który przekazano do oceny formalno-merytorycznej, gdzie nie przewidziano możliwości jego uzupełniania. W konsekwencji skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i miało to istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem strony skarżącej postanowienia Regulaminu Konkursu przewidują, że każdorazowo wniosek o dofinansowanie przechodzi kilka etapów weryfikacji. Najpierw przeprowadzana jest weryfikacja pod względem spełnienia przesłanek formalnych, następnie wniosek przechodzi do etapu oceny formalno - merytorycznej. W razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek właściwa instytucja powinna wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W ocenie skarżącej stanowisko organu jest wadliwe i służyło wyłącznie do ukrycia wadliwie dokonanej oceny. Postawa organu, posiłkująca się treścią regulaminu konkursu w żaden sposób nie mogła stanowić przykładu należycie przeprowadzonej oceny, czy też należytego rozpatrzenia protestu w ramach odwołania. Organ powinien był wskazać już na etapie oceny formalnej sprzeczności między zaznaczonymi polami przy oświadczeniach wnioskodawcy i potraktować jako oczywistą omyłkę pisarską przy zaznaczeniu pola "NIE" na wyrażenie zgody na udostępnienie wniosku innym instytucjom czy ekspertom celem weryfikacji, zważywszy, że całkowicie zaprzeczało to woli wnioskodawcy wzięcia udziału w konkursie i ewentualnemu otrzymaniu dofinansowania. Brak takiej zgody jest dla każdego równoznaczny z wycofaniem wniosku o dofinansowanie. W ocenie skarżącego jedynie zła wola organu nie pozwalała mu przyznać, iż powyższa sprzeczność wynikała jedynie z omyłki pisarskiej, a nie ze świadomego wyboru wnioskodawcy. Wskazywane naruszenie regulaminu nie mogło stanowić wyłącznie elementu oceny merytorycznej lecz mogło zostać wykryte przy ocenie formalnej. Postępowanie organu było wadliwe, gdyż komisja odwoławcza stwierdziła, że ewentualność zakwalifikowania wniosku jako spełniającego wymogi kryterium nr 8 warunkowo mogłaby mieć miejsce, w przypadku, gdyby wnioskodawca zaznaczył przy oświadczeniu nr 12 opcję "Nie dotyczy" wbrew stanowisku, iż jedynym polem przewidzianym do wyboru jest opcja "TAK". Organ nie wyjaśnił przy tym jaka różnica zachodzi między "nie dotyczy" a "nie" i dlaczego jedynie w przypadku zaznaczenia opcji "nie dotyczy" istniała możliwość uznania, iż kryterium spełniono warunkowo, co zaprzeczało stanowisku, iż jedynie wybór pola "TAK" był zgodny z Regulaminem. W konsekwencji przepisy interpretowane były jednostronnie, a określone proceduralne uregulowania stosowane były wybiórczo, wedle aktualnej potrzeby. Takie działanie organu stanowiło oczywiste zachowanie naruszające prawo, co wpłynęło na treść zaskarżonego orzeczenia powodując, że postępowanie odwoławcze miało charakter pozorny. W ocenie skarżącej protest powinien być rozpoznany w sposób wnikliwy oceniając podniesione zarzuty, a nie bezrefleksyjnie wykazywać zasadność negatywnej oceny wniosku bez analizy możliwości skierowania wniosku do dalszego etapu konkursu. W odpowiedzi na skargę IŻ WRPO wniosła o jej oddalenie i podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W rozpoznawanej sprawie kwestionowana jest zasadności odrzucenia konkursowego wniosku o dofinansowanie bez wezwania do jego uzupełnienia w świetle Regulaminu Konkursu zamkniętego nr [...] Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego lata 2014 – 2020, Oś Priorytetowa 7 Włączenie społeczne, Działanie 7.2 Usługi społeczne i zdrowotne, Poddziałanie 7.2.2 Usługi społeczne i zdrowotne - projekty konkursowe (LGD). Spór w sprawie dotyczy oświadczenia nr 12 w części VIII wniosku o dofinansowanie, który brzmi: "Wyrażam zgodę na udostępnienie niniejszego wniosku innym instytucjom oraz ekspertom dokonującym ewaluacji i oceny pod warunkiem dochowania i ochrony informacji oraz tajemnic w nich zawartych". Jako nieuzasadniony należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 43 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. tj. z 2017 r., poz. 1475), poprzez wadliwą ocenę formalną wniosku bez uwzględnienia ewidentnej omyłki pisarskiej tj. błędnego zaznaczenia opcji "NIE" przy oświadczeniu nr 12, którego nie objęto wezwaniem do uzupełnienia/poprawienia i przekazano do oceny formalno - merytorycznej, gdzie nie przewidziano możliwości uzupełnienia. Stosownie do treści art. 43 ustawy o spójności w razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia (ust. 1); w razie stwierdzenia oczywistej omyłki we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja poprawia tę omyłkę z urzędu, informując o tym wnioskodawcę, albo wzywa wnioskodawcę do poprawienia oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia (ust.2). Skarżący trafnie wskazuje na kilka etapów oceny weryfikacji i oceny projektu, tj. "wpierw przeprowadzana jest weryfikacja pod względem spełnienia przesłanek formalnych, następnie wniosek przechodzi do etapu oceny formalno - merytorycznej'. Skarżący błędnie jednak przyjmuje, iż oczywista omyłka pisarska to błędne oznaczenie opcji "NIE" przy oświadczeniu nr 12, które stanowi podstawę do wezwania wnioskodawcy do jej poprawienia/uzupełnienia. Poprawienie opcji przy oświadczeniu zawartym we wniosku o dofinansowanie nie wpisuje się w definicję oczywistej omyłki pisarskiej na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 4701/16 oraz z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5105/16. Zgodnie z zaprezentowanym przez NSA poglądem, który należy podzielić również w niniejszej sprawie, samo pojęcie "oczywistej omyłki" nie może odnosić się do kwestii zasadniczych dla treści wniosku o dofinansowanie, objętych kryteriami czy to formalnymi czy merytorycznymi. Przykłady dopuszczalnych uzupełnień wniosków lub ich poprawy, które nie stanowią istotnej modyfikacji wniosku mogą zostać wymienione w Regulaminie konkursu (np. dostarczenie brakujących stron, załącznika, brak czytelnego podpisu) i ich charakter wskazuje, że nie mogą dotyczyć samej zmiany treści wniosku. Tak więc wezwanie do uzupełnienia wniosku może dotyczyć wyłącznie braków formalnych wniosku odnoszących się do jego poprawności (składników wniosku), nie może dotyczyć uzupełnienia treści merytorycznych. Ponadto byłoby to sprzeczne z ideą konkursu, gdzie premiowane powinny być wnioski najlepiej sporządzone i najlepiej wpisujące się w cel danego programu"(...) Potraktowanie złożonego błędnie czy pomyłkowo oświadczenia w kategoriach oczywistej omyłki i dopuszczenie do korekty wniosku o dofinansowanie oznaczałoby prawo do wycofania się wnioskodawcy z oświadczenia określonej treści na rzecz oświadczenia odmiennego treściowo i prowadziłoby do istotnej modyfikacji wniosku, na co nie pozwala art. 43 ust. 2 ustawy o polityce spójności. Uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może zaś prowadzić do jego istotnej modyfikacji. W rozpoznawanej sprawie za błędne należało zatem uznać założenie, iż zawarte w pkt. VIII wniosku oświadczenia mogą zostać uznane za oczywistą omyłkę i z tego powodu podlegać korekcie. W tym względzie należy zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji, że nie było podstaw do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia i poprawy wniosku o dofinansowanie. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w pkt. 2.5.4 i 2.5.5 Regulaminu Konkursu, który wskazuje, że uzupełnienie wniosku lub poprawa omyłek możliwa jest jedynie na etapie weryfikacji, poprzedzającym etap oceny formalno - merytorycznej. Wezwanie do uzupełnienia wniosku i/lub poprawy oczywistych omyłek było zatem możliwe wyłącznie w odniesieniu do wymogów formalnych wniosku o dofinansowanie (np. kompletność dokumentacji) zawartych w pkt. 4.1.1 Regulaminu konkursu weryfikowanych na etapie oceny wymogów formalnych, zgodnie z pkt 2.5.4 Regulaminu konkursu. Natomiast wnioskodawca nie spełnił kryterium merytorycznego o charakterze horyzontalnym, weryfikowanego na etapie oceny formalno-merytorycznej o czym stanowią Zasady dokonywania weryfikacji formalnej oraz oceny formalno-merytorycznej opisane w pkt. 2.5 Regulaminu konkursu. Ocena wniosku na podstawie kryteriów merytorycznych o charakterze horyzontalnym miała postać "0-1" tzn. "spełnia - nie spełnia" zgodnie z pkt. 4.5.2 Regulaminu konkursu. Wnioski niespełniające jednego lub więcej kryteriów były odrzucane podczas oceny formalno-merytorycznej. W rozpoznanym przypadku organ zasadnie uznał, że nie naruszono pkt. 2.5.9 Regulaminu konkursu, który dopuszczał dokonywanie uzupełnień i poprawek nie stanowiących istotnej modyfikacji wniosku, gdyż takiego rozwiązania nie można było zastosować do korekty na etapie oceny formalno - merytorycznej. Niezasadny okazał się zatem zarzut naruszenia Regulaminu konkursu poprzez nie wezwanie Wnioskodawcy do uzupełnienia lub poprawy wniosku jest bezpodstawny. Nieuprawniona jest również wykładnia proponowana przez stronę skarżącą w odniesieniu do zarzutu "dokonania niewłaściwej analizy złożonej w postępowaniu dokumentacji - poprzez uznanie, że ocena formalna wniosku o dofinansowanie oraz procedura protestu zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, w sytuacji gdy organ nie zwrócił się o wyjaśnienia celem usunięcia rozbieżności między treścią wniosku i wolą wnioskodawcy uzyskania dofinansowania, a sprzecznym zaznaczeniem pola "NIE" przy wskazanym wyżej oświadczeniu". Wbrew opinii strony skarżącej oświadczenie nr 12 nie jest tożsame z wolą wnioskodawcy wzięcia udziału w konkursie i ewentualnym otrzymaniem dofinansowania. W tym przypadku należy zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji, że treść wskazanego oświadczenia ma charakter znacznie szerszy niż wyłączne powiązanie z weryfikacją (oceną) wniosku. W praktyce takie oświadczenie dotyczy zgody na udostępnienie wniosku innym instytucjom oraz ekspertom dokonującym ewaluacji, a więc dotyczy również działań prowadzonych na etapie realizacji projektu, tj. już po zakończeniu oceny o otrzymaniu dofinansowania. Taki pogląd znajduje swoje uzasadnienie w rozdziale 4, pkt. 8 Wytycznych w zakresie trybu wyboru projektów na lata 2014-2020, umieszczonych na stronie Internetowej Instytucji Zarządzającej WRPO 2014-2020, w myśl którego "każdy wniosek o dofinansowanie zawiera informację, że może być udostępniony podmiotom dokonującym ewaluacji programów operacyjnych, pod warunkiem zapewnienia ochrony informacji oraz tajemnic w nim zawartych". Nie można zatem traktować przedmiotowego oświadczenia wyłącznie jako potwierdzenia zgody na przeprowadzenie oceny wniosku. Konieczne jest bowiem również wyrażenie zgody na jego udostępnienie innym instytucjom i ekspertom, którzy nie są etatowymi pracownikami Instytucji Organizującej Konkurs, a zostali powołani jako podmioty i eksperci zewnętrzni do przeprowadzenia oceny i/lub ewaluacji projektu. Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z pkt. 6.2 ppkt 5 Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, "wymagania wobec wnioskodawców, które będą uwzględnione w kryteriach wyboru projektów, nie stanowią wymogów formalnych. Kryteria, które mają charakter formalny i wymogi formalne w świetle ustawy nie są pojęciami tożsamymi". Rozróżnia się zatem kryteria obligatoryjne, które służą ocenie projektu (a zatem kryteria formalne, dostępu, merytoryczne zero-jedynkowe, merytoryczne o charakterze horyzontalnym oraz merytoryczne punktowe) od wymogów formalnych w odniesieniu do składanych wniosków o dofinansowanie (np. kompletność dokumentacji). Sposób oceny pkt. VIII wniosku o dofinansowanie opisany w pkt. VII Regulaminu konkursu, wpisuje się w Kryterium merytoryczne nr 8 o charakterze horyzontalnym: "Zgodność z częścią VII Dodatkowe informacje Regulaminu konkursu". Zakres wskazanego kryterium merytorycznego jest szerszy niż treść pkt. VIII wniosku o dofinansowanie, przez co Regulamin konkursu dopuszczał w enumeratywnie wymienionych przypadkach możliwość oceny warunkowej przedmiotowego kryterium, gdy wnioskodawca zaznaczył opcję "NIE DOTYCZY". W ramach wyjątków przewidzianych w punkt 7.1.16 Regulaminu konkursu nie uwzględniono jednak oświadczenia nr 12, co oznacza, iż wnioskodawca był zobligowany do oznaczenia opcji "TAK" przy wszystkich oświadczeniach, których listę i treść zawiera załącznik nr 8.20 do Regulaminu konkursu. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie wyraził jednak zgody na udostępnienie niniejszego wniosku innym instytucjom oraz ekspertom dokonującym ewaluacji i oceny pod warunkiem dochowania i ochrony informacji oraz tajemnic w nich zawartych. Komisja Oceny Projektów oraz Komisja Odwoławcza trafnie zatem stwierdziły, że wybranie przez wnioskodawcę opcji "NIE" w oświadczeniu nr 12 w punkcie VIII wniosku o dofinansowanie projektu stanowiło naruszenie Regulaminu Konkursu. Tym samym oceniany wniosek o dofinansowanie nie spełnił kryterium merytorycznego o charakterze horyzontalnym nr 8 "Zgodność z częścią VII Dodatkowe informacje Regulaminu konkursu", w ramach którego była weryfikowana prawidłowość jego wypełnienia. Ocena zawartych w pkt. VIII wniosku o dofinansowanie oświadczeń miała miejsce na etapie oceny formalno - merytorycznej, na którym nie było już możliwości skierowania wniosku do uzupełnienia/poprawy. Tym samym stwierdzone naruszenie kryterium merytorycznego nr 8 musiało skutkować odrzuceniem wniosku. Reasumując, należy stwierdzić, że skarżący w rozpoznawanej sprawie nie dopełnił obowiązków jakie ciążyły na każdym wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie z mocy Regulaminu Konkursu. W konsekwencji zarzuty dotyczące przeprowadzenia oceny projektu niezgodnie z prawem należało uznać za nieuzasadnione. Wobec powyższego należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o spójności, gdyż nie stwierdzono naruszeń prawa, które miały istotny wpływ na wynik oceny wniosku konkursowego strony skarżącej.