III SA/Po 758/23

Dnia 17 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 23 lutego 2023 r. nr LXVII/403/2023 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu oddala skargę. Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu nr LXVII/403/2023 z dnia 23 lutego 2023 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 2381). Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały organ powołał art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490 z późn. zm., dalej: "ustawa"). W § 1 ust. 1 uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, w kwocie 36 zł za każdą rozpoczętą godzinę. W § 1 ust. 2 ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego za udział w szkoleniu lub w ćwiczeniu, w kwocie 18 zł za każdą rozpoczętą godzinę. W § 2 wskazano, że traci moc uchwała nr XLVIII/320/2022 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 28 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu miasta Wągrowca uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach. W § 3 uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta. W § 4 uchwały podano, że uchwała wchodzi w życie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa: art. 7 i art. 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej: "u.s.g.") i art. 15 ust. 2 ustawy, poprzez ustalenie mocą zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 36 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej (§ 1) oraz 18 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub w ćwiczeniu (§ 2) podczas gdy art. 15 ust. 2 ustawy uprawnia radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Skarżący na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w całości. Wniósł również o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca doprecyzował moment, od którego naliczany jest przedmiotowy ekwiwalent pieniężny. Z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wynika, że ma on być naliczany " za każdą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Zdaniem skarżącego należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien zostać ustalony w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to wytyczna delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Zakwestionowany przepis uchwały wskazujący moment naliczania ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" nie jest tożsamy z ustawą kompetencyjną a pozostawienie go w obrocie prawnym może doprowadzić do sporów w zakresie wskazania co do obliczenia czasu, za jaki ekwiwalent przysługuje. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym a taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Skarżący podał, że jednolicie wskazuje się w orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter. Wprowadzenie przez Radę Miejską w Wągrowcu modyfikacji regulacji ustawowych jest niedopuszczalne i niezgodne z zasadami legislacji, prowadząc też do naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji. Skarżący wnioskował o uchylenie zaskarżonego aktu w całości, gdyż mimo, że wskazaną wadą obarczone są jedynie § 1 i 2 uchwały, to ich wyeliminowanie skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawnego ułomnego. W takim kształcie uchwała ta nie mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi ("przychylam się do argumentów i wniosków skargi"). Zaznaczył, że zostały już podjęte działania mające na celu podjęcie przez Radę Miejską w Wągrowcu nowej uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu w brzmieniu zgodnym z przepisami ustawy. W Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 5 grudnia 2023r. poz. 11104 opublikowana została uchwała nr LXXIX/462/2023 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 28 listopada 2023r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej oraz kandydata na strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej z terenu miasta Wągrowiec, w której w § 3 uchwalono, że traci moc zaskarżona uchwała z dnia 23 lutego 2023r. Pismem z 17 listopada 2023 r. (k.16, 18) Sąd poinformował organ o możliwości zajęcia stanowiska wobec wniosku zawartego w skardze o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Burmistrz poinformował w piśmie z 20 listopada 2023 r. (k. 19v), że nie wnosi sprzeciwu co do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i dołączył zaskarżoną uchwałę z uzasadnieniem. (k. 19, 20 akt). Wobec powyższego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skargę jako niezasadną należało oddalić. Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi co do zasady do stwierdzenia nieważności takiego aktu (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały jest m. in. to, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu. W związku z tym prawnie uzasadnione było przeprowadzenie oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wobec możliwości egzekwowania przestrzegania zakwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały, zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, która upoważnia do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu w całości lub w części. Istota stwierdzenia nieważności polega bowiem na pozbawieniu mocy obowiązującej od samego początku (ex tunc), w przeciwieństwie do uchylenia wywierającego skutki jedynie na przyszłość (ex nunc). Z uwagi na powyższe stwierdzenie w § 3 uchwały Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 28 listopada 2023 r. nr LXXXIX/462/2023, że "traci moc uchwała Nr LXVII/403/2023 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 23 lutego 2023r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu" nie wpływa na możliwość poddania jej kontroli w toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W judykaturze i w piśmiennictwie ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; również: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2, s. 102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jak trafnie zauważa się w doktrynie, ze względu na umocowanie w upoważnieniu ustawowym "wszystkie akty prawa miejscowego mają wykonawczy charakter w szerokim tego słowa znaczeniu. Wykonawczy w stosunku do ustawy charakter mają więc zarówno akty określane przez doktrynę mianem «wykonawczych», jak też akty wydawane na podstawie upoważnień generalnych. Jedne i drugie służą wykonywaniu ustawy w tym znaczeniu, że jedne i drugie muszą być zgodne z celami ustawowych upoważnień i nie mogą przekraczać wyznaczonych przez ustawy granic" (A. Dąbek: Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 76-77). Podejmując akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący gminy (miasta) powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że nie jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie. Zgodnie z art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.OSP strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "M.P." na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2). W zaskarżonej uchwale skarżący zakwestionował jedynie zapis w § 1 i 2 uchwały w zakresie wskazującym, że ekwiwalent naliczany jest za "każdą rozpoczętą godzinę" a nie jak wynika z art. 15 ust. 2 ustawy: " za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Podał, że ustawodawca doprecyzował moment, od którego naliczany jest przedmiotowy charakter a pozostawienie w obrocie prawnym uchwały bez sprecyzowania momentu od którego naliczany jest ekwiwalent może prowadzić do sporów w zakresie wskazania co do obliczenia czasu za jaki ekwiwalent przysługuje. W ocenie Sądu brak doprecyzowania w uchwale momentu od którego naliczany jest ekwiwalent przez pominięcie słów "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Pominięcie określenia momentu naliczania ekwiwalentu w uchwale traktować można w charakterze braku doprecyzowania przez powtórzenie treści przepisu ustawy a nie sprzeczności z ustawą, czy przekroczenia regulacji przekazanej radom gminy na podstawie ustawy kompetencyjnej. Zarzucany brak doprecyzowania momentu od którego należy naliczać ekwiwalent w istocie stanowi zarzut pominięcia uchwałodawczego a nie można stwierdzić nieważności czegoś, co nie istnieje. Wskazanie w uchwale, że ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę nie jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., nie wprowadza innego sposobu naliczania ekwiwalentu, nie narusza związku formalnego i materialnego między tym aktem a ustawą i nie narusza wskazanych w skardze przepisów Konstytucji. Obligatoryjnym elementem uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie w/w przepisu jest ustalenie wysokości tego ekwiwalentu (art. 15 ust. 2 zd. 2 u.o.s.p). Wysokość ekwiwalentu została przez organ w uchwale podana. Pominięcie w skarżonej uchwale słów " od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" nie stanowi w ocenie Sądu istotnego naruszenia prawa. Za nieistotne naruszenie prawa należy bowiem uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na treść aktu organu gminy. Należy zauważyć, że w zaskarżonej uchwale wskazano prawidłowo jako podstawę prawną art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021r., poz. 2490 z późń. zm), które to przepisy prawidłowo zacytowano również w uzasadnieniu uchwały. Podkreślić należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję zarówno informacyjną, jak również kontrolną, warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W niniejszej sprawie zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały treść przepisów art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. wskazuje, że organ gminy pomijając kwestionowany zapis dotyczący dokładnego momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu nie wprowadził innego, sprzecznego z ustawą pojęcia. Pozostawienie uchwały w takim brzmieniu w obrocie prawnym, wbrew stanowisku Prokuratora, nie powinno prowadzić do sporów w zakresie wskazania od jakiego momentu naliczany ma być ekwiwalent, zastosowanie bowiem znajdzie stosowny zapis art. 15 ust. 2 zd 2 ustawy wskazany w podstawach prawnych uchwały i jej uzasadnieniu. Uchwała nie wskazuje innego momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu. W rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z wyraźną sprzecznością uchwały nr LXVII/403/2023 z określonym przepisem prawa, co oznacza, że pozostawienie tego aktu w obrocie prawnym nie kłóci się z ideą demokratycznego państwa prawnego. O stwierdzeniu nieważności uchwały przez organ nadzoru można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Sąd miał na uwadze fakt, że w licznych orzeczeniach sądów wskazywano na istnienie " wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.11.2023r. sygn III SA/Po 681/23, sygn. III SA/Po 507/23, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6.12.2023r., sygn. III SA/Łd 543/23). Wyroki te zostały jednak wydane w innych okolicznościach faktycznych. Skarżone w nich uchwały wychodziły poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej gdyż przyznawały uprawnienia grupie członków OSP, której uprawnień nie przyznaje ustawa a tym samym już z tego powodu istotnie naruszały prawo, co wynikało wprost z jej treści i wada ta uzasadniała stwierdzenie nieważności takich uchwał w całości. W zaskarżonej uchwale takich wad nie ma. Zauważyć należy, że w zaskarżonej uchwale w ogóle nie wskazano, że ekwiwalent przyznawany jest strażakom ratownikom OSP, czego skarżący nie kwestionował. Adresat normy wskazany został bowiem w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. powołanej w uchwale. Analogicznie skarżone doprecyzowanie momentu wypłaty ekwiwalentu znajduje się w ustawie, co skutkuje uznaniem, że brak jest podstaw do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa. I choć Sąd w niniejszym składzie uznaje, że precyzyjne formułowanie uchwał, nawet z powtórzeniami zapisów ustawy porządkuje i ułatwia interpretację przepisów a tym samym jest w określonych sytuacjach nie tylko dopuszczalne ale i pożądane, to nie zawarcie w uchwale takich sformułowań przy braku istotnej wadliwości nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zauważyć należy, że w zakresie powtórzenia przepisów ustawy, orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, opublikowany ONSA 1993/2/44; wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, opublikowany OSS 2000/1/17). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem w określonych stanach faktycznych prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Sumując, w niniejszej sprawie Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały stwierdził, że nie jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności w całości. Pozostawienie jej w obrocie nie kłóci się z ideą demokratycznego państwa prawnego. Zauważyć należy, że wyeliminowanie jej z obrotu spowodowałoby przerwanie ciągłości i porządku uchwał a także konieczność podjęcia przez organ gminy kolejnej uchwały i to z wsteczną i ograniczoną do czasu wejścia w życie uchwały z 28.11.2023r. mocą obowiązującą. Poprzedzająca skarżoną uchwałę uchwała z 28 lutego 2022r. nr XLVIII/320/2022 obowiązująca od 1 stycznia 2022r. straciła bowiem moc zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały a kolejna uchwała z 28 listopada 2023r. nr LXXIX/462/2023 stwierdzała utratę mocy zaskarżonej uchwały a nie poprzedzającej jej uchwały z 28 lutego 2022r. Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.