III SA/Po 768/19

Dnia 20 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., o numerze [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] – po wznowieniu postępowania administracyjnego – uchylił decyzję z dnia [...] października 2017 r., o numerze [...], w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (skrót: ONW) za rok 2017, jednocześnie przyznając D. M. płatność ONW w zmniejszonej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że po uprawomocnieniu się decyzji z dnia [...] października 2017 r. dokonano aktualizacji ortofotomapy dla działek ewidencyjnych o numerach [...], [...] oraz [...] położonych w obrębie [...], w związku z czym zmniejszono wyliczenia dotyczące powierzchni uprawnionych dla wsparcia. W konsekwencji – zdaniem organu administracyjnego – z uwagi na ustalenie nowych okoliczności, nieznanych w chwili wydawania decyzji, zaszła konieczność wznowienia postępowania i wykluczenia konkretnie określonej powierzchni (1,26 ha) z płatności. Po rozpoznaniu wniesionego przez D. M. odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podzielił stanowisko organu I instancji że obraz ortofotomapy z dnia [...] czerwca 2017 r., zarejestrowanej w bazie systemu informatycznego nie potwierdzał powierzchni zadeklarowanych na działkach rolnych przez D. M.. W ocenie organu odwoławczego powierzchnia spełniająca wszystkie kryteria kwalifikowalności do płatności została w chwili wydawania decyzji wyznaczona prawidłowo, zgodnie z obowiązującym prawem. Jednocześnie – odnosząc się do zmniejszenia powierzchni o 1,26 ha – organ II instancji zauważył, iż D. M. nie zadeklarowała przedmiotowego fragmentu we wnioskach obszarowych w 2018 i 2019 r., co zdaniem organu administracji, przemawia za przyjęciem, że wykluczenie stwierdzone na podstawie zdjęcia wykonanego w dniu [...] czerwca 2017 r. było trwałe. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie w dniu [...] października 2019 r. wniosła D. M. poddając w wątpliwość możliwość weryfikacji po upływie dwóch lat (bez jakichkolwiek wezwań czy kontroli w 2017 r.) faktycznego korzystania przez nią z gruntów, jednocześnie zaprzeczając tym twierdzeniom w całości. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej . Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) dalej p.p.s.a. który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] września 2019r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] czerwca 2019r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu po wznowieniu postępowania płatności ONW na rok 2017 w pomniejszonej wysokości. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego dopuszczalne jest w przypadkach ściśle określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014r. o wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu jako podstawę prawną wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wskazany przepis określa przesłanki wznowienia postępowania, jakimi są nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody. Istotne przy tym jest, aby dowody i fakty stanowiące podstawę wznowienia postępowania nie były znane organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie sądowym na tle regulacji z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. zwraca się uwagę, że dowody i fakty stanowiące podstawę wznowienia postępowania muszą być nowe, tzn. nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Muszą więc stanowić nowość w konkretnym postępowaniu. Musiały nie być znane organowi, przed którym toczyło się postępowanie Jednocześnie podkreśla się, iż nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999r., sygn. III SA 5019/98, ONSA 2000/2/62; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2003r., sygn. III SA 2001/01, Lex nr 90459). W rozpoznawanej sprawie postępowanie wznowieniowe dotyczyło ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] października 2017r. przyznającej skarżącemu płatność ONW na rok 2017. W dniu [...] kwietnia 2014r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wznowił to postępowanie . Nową istotną okolicznością dla sprawy zdaniem organu I instancji było uzyskanie w wyniku ponownej analizy akt sprawy informacji o błędnym przyznaniu płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana do płatności. Z decyzji uchylającej rozstrzygnięcie o przyznaniu płatności wynika, że dokonano aktualizacji ortofotomapy dla działki nr [...], [...] i [...], a aktualizacje te dowiodły, że wystąpiła procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną, a powierzchnią stwierdzoną tych działek rolnych. W decyzji organu II instancji wskazano, że proces weryfikacji i certyfikacji powierzchni działek ewidencyjnych następuje w wyniku zadeklarowania przez beneficjentów powierzchni większych od ustalonych powierzchni kwalifikowanych wynikających z PEG. Organ zweryfikował więc powierzchnię PEG przy pomocy systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Rady (UE) nr 1306/2013 ( Dz.Urz.UE L 227 z 31 lipca 2014, str.69). Zgodnie z art. 71 tego rozporządzenia – system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności umożliwia weryfikacja uprawnień oraz kontrole krzyżowe z wnioskami o przyznanie pomocy i systemem identyfikacji działek rolnych. System , o którym mowa w ust.1 umożliwia bezpośrednie i natychmiastowe zapoznanie się poprzez właściwy organ państwa członkowskiego z danymi dotyczącymi co najmniej 4 kolejnych poprzedzających lat kalendarzowych. Kontrole administracyjne służą więc wykrywaniu nieprawidłowości, w szczególności poprzez stosowanie narzędzi informatycznych. Skoro wniosek o przyznanie płatności skarżącej w roku 2017 poddano takiej kontroli, to istotnym jest ustalenie, czy w dacie rozpoznawania wniosku i wydawania decyzji przyznającej płatność organ dysponował aktualnymi danymi pozwalającymi na prawidłowe ustalenie powierzchni dla przyznania płatności. Organ wprawdzie dopiero w odpowiedzi na skargę, a nie w toku postępowania administracyjnego przedłożył ortofotomapy, z których wynika, że zarówno na tych z 2014, jak i z roku 2017 istnieją widoczne wyłączenia. Wskazując konkretne daty tj. [...] czerwca 2017r. r i [...] czerwca 2017r. nie odniósł się, czy są to w istocie daty aktualizacji czy uzyskania zdjęć, a opierając się na przedłożonych ortofotmapach wskazuje wszystkie daty sprzed wydania decyzji ostatecznej. Także wyszczególnione w decyzji z dnia [...] czerwca 2019 roku aktualizacje nie wskazują dat, nie sposób więc przyjąć jednoznacznie, czy organowi te aktualizacje były znane w dacie wydania decyzji przyznającej płatność. W decyzji zaskarżonej organ jednoznacznie stwierdza, że obraz ortofotomapy z dnia [...] czerwca 2017 roku zarejestrowanej w bazie sytemu informatycznego nie potwierdza powierzchni zadeklarowanej na działkach B,C,D. Także w tej decyzji organ nie wypowiedział się czy aktualizacja była dostępna w dacie wydania decyzji ostatecznej. Co więcej działka [...] , jej obrys i wyłączenia są porównywalne na przestrzeni tych lat . Z uzasadnienia obu decyzji nie wynika, na gruncie czego organy dokonały porównań obu powierzchni, aczkolwiek należy przyjąć, że skoro strona nie była wzywana do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień ani nie przeprowadzono kontroli na miejscu, to organ sprawdzenia wniosku winien dokonać w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, który ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Z zaskarżonej decyzji wynika, że obraz ortofotomapy z dnia [...] czerwca 2017 roku zarejestrowanej w bazie systemu informatycznego nie potwierdzał powierzchni zadeklarowanej na działkach rolnych B, C i D., zaś w odpowiedzi na skargę dokonano porównania danych z obrazu ortofotomapy z [...] czerwca 2017 roku z obrazem z [...] czerwca 2014 roku. Dodatkowo wskazano dla porównania print screen działki ewidencyjnej [...] z [...] czerwca 2017 roku i [...] kwietnia 2019 roku. Wynika z nich, że obszar zmniejszenia był widoczny na wszystkich obrazach, a to oznacza, że taki właśnie obraz funkcjonował w zintegrowanym systemie. Skoro do systemu informatycznego zostały zaimplementowane nowe dane, m.in. zdjęcia i obrazy ortofotomapy, to rolą organu jest wykazanie, że nie były one dostępne organowi na dzień wydania decyzji przyznającej płatności, bowiem tylko w tym przypadku objęte nimi dane o powierzchni działek są okolicznością nieznaną organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej. Odnośnie zarzutu trwałości wyłączeń na działce [...] należy wskazać, że strona zmniejszenia dokonała samodzielnie, nie mając wiedzy o jakichkolwiek niezgodnościach czy prowadzonym postępowaniu, które wszczęto dopiero rok później. Organ z kolei stwierdzając trwałość wyłączenia przesądził, że istniało ono również w dacie rozpatrywania wniosku o dopłaty, a pomimo tego płatności te przyznano. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015r. w sprawie o sygn. akt II GSK 595/14 zwrócił uwagę, że system teleinformatyczny, wykorzystywany do kontroli wniosków o płatności, jest w pewnym sensie podobny (w sferze wykorzystania) do innych rejestrów państwowych np. Krajowego Rejestru Sądowego, ksiąg wieczystych. Istotne zatem w tej konkretnie sprawie jest, czy organ w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym korzystał z tego rejestru i jak aktualne dane system zawierał. Od wyniku ustaleń w tym zakresie zależy bowiem dopuszczalność wznowienia postępowania, warunkowana, gdy chodzi o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wiedzą organu o dowodach lub okolicznościach faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, jednakże mu nieznanych. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy ARiMR w sposób nie wyjaśniły w sposób dostateczny, w jaki sposób dysponowały wskazanym systemem teleinformatycznym i kiedy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] powziął wiedzę o aktualizacji ortofotomapy, która stanowiła podstawę do wznowienia w kwietniu 2019r. postępowania administracyjnego, a następnie uchylenia własnej decyzji z 2017r. i przyznania płatności w pomniejszonej wysokości. Z uwagi na powyższe sąd stwierdził naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem wbrew art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. ,nie dokonały analizy całokształtu zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieprawidłowo oceniły, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd w składzie orzekającym uchylił obie zaskarżone decyzje, pozostawiając w obrocie postanowienie o wznowieniu postępowania, bowiem postanowienie zawiera jedynie podstawę prawną wznowienia i określa okoliczności, które zadecydowały o wznowieniu, a dopiero wydane w jego następstwie decyzje obejmą badaniem przyczyny i konsekwencje wznowienia uwzględniając wyżej wskazane rozważania sądu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.