III SA/Po 770/23

Dnia 7 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: sekretarz sądowy Aleksandra Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi K. T., A. T., T. H., E. S., J. K., M. S., A. S., J. Z., W. N., G. N. i E. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia 12 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Decyzją z 31 lipca 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni [...] w S. udzielił [...] sp. z o. o. pozwolenia wodnoprawnego na: 1. wykonanie urządzenia wodnego, tj. wylotu kanalizacji zakładowej do rzeki [...] w km 2+485 zlokalizowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...]; 2. usługę wodną polegającą na odprowadzaniu ścieków przemysłowych w mieszaninie z wodami opadowymi lub roztopowymi do rzeki [...] w km 2+485. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: 1. E. S., T. H., J. K., K. T., M. S., A. S., G. N., W. N., A. T., Z. N., E. K., J. Z. oraz 2. Polski Związek Wędkarski Okręg w [...]. Powyższe osoby fizyczne wniosły o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na nieuznanie ich jako strony postępowania. Decyzją z 12 września 2023 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] orzekł o: 1. umorzeniu postępowania odwoławczego w zakresie dotyczącym odwołań E. S., T. H., J. K., K. T., M. S., A. S., G. N., W. N., A. T., Z. N., E. K. i J. Z.; 2. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie odwołania Polskiego Związku Wędkarskiego Okręg w [...]. Jako podstawę prawną decyzji organu odwoławczego powołano art. 138 § 1 pkt 3 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji wskazano, co następuje. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie od decyzji przysługuje stronie. Stosownie zaś do art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W okolicznościach sprawy o legitymacji osób fizycznych do wniesienia odwołania może decydować wyłącznie to, czy zakres rozstrzygnięcia obejmuje bezpośrednio strefę ich interesu prawnego lub obowiązku. W orzecznictwie administracyjnym utrwalony jest pogląd, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. może zostać wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawa, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm.), dalej: "P.w.", taką normę, z której podmiot może wywodzić określone prawa i obowiązki w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, stanowi art. 401 ust. 1, zgodnie z którym stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Odwołujące się osoby fizyczne nie posiadają interesu prawnego ani obowiązku w niniejszym postępowaniu. W treści swoich odwołań osoby te wskazały jedynie numery działek, których są właścicielami. Z przeprowadzonej przez organ analizy położenia tych działek względem lokalizacji projektowanego wylotu ścieków przemysłowych wynika, że nie znajdują się one w zasięgu oddziaływania wykonania tego wylotu, jak i zamierzonego zrzutu ścieków przemysłowych. Zgodnie z informacjami zawartymi w operacie wodnoprawnym ścieki przemysłowe w mieszaninie z wodami opadowymi i roztopowymi powstają na terenie zakładu [...] sp. z o. o. i będą odprowadzane wylotem WL Ř 500 o rzędnej dna 202,46 m.n.p.m. i współrzędnych geodezyjnych w układzie 2000 X: 5681844,32; Y: 6583612,41 do rzeki [...] w km 2+485. Zasięgiem oddziaływania planowanego do wykonania wylotu objęta jest działka, na której ten wylot będzie usytuowany, tj. działka ew. nr [...] w obrębie [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa. Z kolei zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, tj. odprowadzania ścieków przemysłowych do wód rzeki [...] obliczono na podstawie wzoru empirycznego Ruffela wg "Kanalizacja - Tom 2" W. Błaszczyk; M. Roman; H. Stamatello, Arkady W-wa 1974, określając odległość pełnego wymieszania ścieków z wodami odbiornika w odniesieniu do przekroju koryta rzeki, która wyniosła ok. 13 m i znajduje się w granicach tej samej nieruchomości, tj. działki ew. nr [...] w obrębie [...]. Osoby fizyczne, które wniosły odwołania, nie stanowią zatem podmiotów, na które, na gruncie P.w., będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód i planowane do wykonania urządzenie wodne i nie mają przymiotu stron postępowania w przedmiocie udzielenia [...] sp. z o. o. przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego i tym samym nie mają legitymacji do wniesienia od tej decyzji odwołania. W tym stanie rzeczy w pkt 1 decyzji umorzono postępowanie odwoławcze w zakresie rozpatrzenia odwołań tych osób fizycznych. Odnosząc się natomiast do odwołania Polskiego Związku Wędkarskiego Okręg w [...] stwierdzono, co następuje. Polski Związek Wędkarski Okręg w [...] jest uprawnionym do rybactwa w obwodzie rybackim rzeki [...] Nr [...], który obejmuje w całości rzekę [...] (lewobrzeżny dopływ rzeki [...], a zatem znajduje się zarówno w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, jak i w zasięgu planowanego do wykonania wylotu. Posiada więc legitymację uprawniającą do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony. Użytkownik rybacki jako strona postępowania ma prawo zgłaszać swoje uwagi w sprawie, tak więc organ wydając decyzję jest obowiązany przeanalizować również jego argumentację, która jest o tyle istotna, że ma wpływ na występujący w rzece [...] gatunek pstrąga potokowego, który do bytowania w ciekach potrzebuje odpowiedniej jakości wody. Powyższe może mieć zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie, wobec czego organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i ponownie przeanalizować sprawę, bowiem mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania rolą organu odwoławczego nie jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, bowiem w konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. W skardze na pkt 1 decyzji organu odwoławczego (k. 4-6 i pismo precyzujące skargę na k. 30) skarżący E. S., T. H., J. K., K. T., M. S., A. S., G. N., W. N., A. T., E. K. i J. Z. podnieśli, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 401 ust. 1 P.w. i art. 28 K.p.a., gdyż: 1. skarżący bez swojej winy nie zostali uwzględnieni jako strony postępowania; wprowadzanie ścieków w km 2+485 przesądza, że właściciele działek sąsiadujących nie tylko z wylotem zanieczyszczeń, ale i właściciele działek przyległych do rzeki mają przymiot strony, gdyż ścieki będą przemieszczały się w ich sąsiedztwo z nurtem rzeki; 2. organ pierwszej instancji oparł się na nieaktualnych opiniach; 3. organ odwoławczy nie wskazał wszystkich stron postępowania poza tymi, którzy wnieśli odwołania, nie określił jakie jest stanowisko pozostałych uczestników postępowania, w tym [...] S. A.; w treści zaskarżonej decyzji nie ma informacji o czynnościach w sprawie, a ponadto co do działki ew. nr [...] wskazane jest, że jej właścicielem jest Skarb Państwa, więc w charakterze strony winien występować podmiot go reprezentujący. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie pełnomocnik skarżących przedłożył do akt sprawy postanowienia wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], z których wynika że organ uznaje skarżących za stronę postępowania. Postępowania, w których wydano te postanowienia, dotyczą innej inwestycji, realizowanej jednak na tym samym terenie. Na pytanie Sądu pełnomocnik skarżących wskazał, że nieruchomości, których właścicielami są skarżący, położone są nad [...], do której mają być odprowadzane ścieki. Pełnomocnik podniósł, że nieruchomość J. Z. przylega bezpośrednio do działki, na której zlokalizowane ma być urządzenie wodne, z tym że pełnomocnik nie jest w stanie wskazać na jakiej działce ew. zlokalizowana jest nieruchomość, o której mowa. Jako dowód przedkłada zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 21 sierpnia 2023 r. Pełnomocnik uczestnika postępowania [...] S. A. w [...] Oddział Kopalnia Węgla Brunatnego w [...] na pytanie Sądu wskazuje, że uczestnik nie podnosi żadnych zarzutów względem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, stąd skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy zaznaczyć, że skarżący zaskarżyli jedynie pkt 1 decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z 12 września 2023 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w zakresie dotyczącym odwołań E. S., T. H., J. K., K. T., M. S., A. S., G. N., W. N., A. T., Z. N., E. K. i J. Z. od decyzji organu pierwszej instancji, co wynika z pisma pełnomocnika skarżących (k. 30). Skarżący twierdzą, że są stronami postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego i błędnie nie doręczono im decyzji organu pierwszej instancji oraz wadliwie umorzono postępowanie odwoławcze z ich odwołań. Skarżący w odwołaniach podali numery działek, które mają do nich należeć, co ich zdaniem uzasadnia stwierdzenie, że mają przymiot stron w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Kwestię statusu strony w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wyznacza art. 401 ust. 1 P.w. jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a. (por.: wyrok o sygn. akt II OSK 2593/20 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Zgodnie z art. 401 ust. 1 P.w. stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Decyzją z 31 lipca 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni [...] w [...] udzielił [...] sp. z o. o. pozwolenia wodnoprawnego na: 1. wykonanie urządzenia wodnego, tj. wylotu kanalizacji zakładowej do rzeki [...] w km 2+485 zlokalizowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] 2. usługę wodną polegającą na odprowadzaniu ścieków przemysłowych w mieszaninie z wodami opadowymi lub roztopowymi do rzeki [...] w km 2+485. Stroną postępowania mogą być zatem, oprócz wnioskodawcy, jedynie podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód w postaci usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu ścieków przemysłowych do rzeki [...] w km 2+485, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanego do wykonania urządzenia wodnego w postaci wylotu kanalizacji zakładowej do rzeki [...] w km 2+485 zlokalizowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...]. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżący nie są stronami postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz lit. e P.w. część opisowa operatu zawiera odpowiednio wyszczególnienie rodzaju i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych oraz stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków. Stosownie do art. 401 ust. 8 P.w. nieuregulowany stan prawny nieruchomości, o których mowa w art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. e P.w., lub brak danych w ewidencji gruntów i budynków pozwalających na ustalenie właściciela nieruchomości nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego, wydania i doręczenia decyzji wydawanych w tych sprawach. Organ odwoławczy zasadnie podniósł, że z informacji zawartych w operacie wodnoprawnym wynika, iż ścieki przemysłowe w mieszaninie z wodami opadowymi i roztopowymi powstają na terenie zakładu [...] sp. z o. o. i będą odprowadzane wylotem do rzeki [...] w km 2+485. Zasięgiem oddziaływania planowanego do wykonania wylotu objęta jest działka, na której ten wylot będzie usytuowany, tj. działka ew. nr [...] w obrębie [...] (str. 23 operatu). Organ odwoławczy wskazał, że stanowi ona własność Skarbu Państwa, co wskazano również w operacie wodnoprawnym (pkt 2.6 operatu). W piśmie wnioskodawcy z 15 grudnia 2022 r. (str. 6 tego pisma) wskazano, że właścicielem tej działki nie jest już Skarb Państwa, ale wnioskodawca, na którą to okoliczność załączono wypis z rejestru gruntów. Niezależnie jednak od tego, czy właścicielem tej działki byłby Skarb Państwa czy wnioskodawca ([...] sp. z o. o.), to bezsprzecznie jej właścicielem nie jest żaden ze skarżących. Nie mogą oni zatem zasadnie utrzymywać, że zasięgiem oddziaływania planowanego do wykonania wylotu objęta jest działka należąca do skarżących. Odnośnie zaś zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, tj. odprowadzania ścieków przemysłowych do wód rzeki [...], organ wskazał, że w operacie (k. 24) obliczono go na podstawie wzoru empirycznego Ruffela wg "Kanalizacja - Tom 2" W. Błaszczyk; M. Roman; H. Stamatello, Arkady W-wa 1974, określając odległość pełnego wymieszania ścieków z wodami odbiornika w odniesieniu do przekroju koryta rzeki, która wyniosła ok. 13 m i znajduje się w granicach tej samej nieruchomości, tj. działki ew. nr [...] w obrębie [...]. Sam fakt położenia nieruchomości, których właścicielami są skarżący, nad [...], do której mają być odprowadzane ścieki, nie może zatem przesądzić o ich statusie jako stron postępowania. Zarówno zasięg oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, jak i oddziaływanie zamierzonego korzystania z wód ustala się indywidualnie dla konkretnego stanu faktycznego, którego dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Na rozprawie pełnomocnik skarżących przedłożył do akt sprawy postanowienia wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], z których wynika że organ uznaje skarżących za stronę postępowania, ale postępowania, w których wydano te postanowienia, dotyczą innej inwestycji, choć realizowanej na tym samym terenie. Postanowienia te nie mogą zatem mieć wpływu na wynik sprawy. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.