III SA/Po 772/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. przy udziale sprawy ze skargi E. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] Decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS, wskazując na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-4, art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 z późn. zm., dalej jako u.s.u.s.) oraz § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365, dalej jako Rozporządzenie) po rozpatrzeniu wniosku E. S. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za zmarłego Z. S., odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na: a) ubezpieczenia społeczne - za okres od [...] r. do [...] r. w łącznej kwocie [...]zł, b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres [...] r. i [...] r., w łącznej kwocie [...]zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wniosek strony wpłynął do ZUS [...] października 2017 r. W okresie od [...] października 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. postępowanie było zawieszone z uwagi na złożone przez stronę odwołanie od decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności. Postępowanie zostało następnie podjęte z uwagi na zakończone postępowanie przed Sądem. Organ wskazał, że strona odpowiada w całości za należności z tytułu składek za okres od [...] do [...]. Dalej ZUS w uzasadnieniu decyzji napisał, że zgodnie z art. 28 ust 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Oznacza to, że decyzja w tym zakresie należy do ZUS, który może - na warunkach określonych tym przepisem - umarzać należności składkowe. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi w przypadkach wymienionych w ust. 3 art. 28 tejże ustawy. ZUS ocenił, że w dacie wydania decyzji nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. bowiem została wydana decyzja o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu składek za zmarłego Z. S.. Organ wskazał, że Z. S. nie złożył wniosku o ogłoszenie upadłości. Nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej spadkodawcy, jednakże strona odpowiada za powstałe zadłużenie. Strona uzyskuje dochód z tytułu renty rodzinnej w kwocie 1.060,00 zł miesięcznie oraz jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego [...], zatem istnieją składniki majątku, z których możliwe jest egzekwowanie należności i które potencjalnie stanowią źródło zaspokojenia wierzytelności z tytułu nieopłaconych składek. Nie było prowadzone postępowanie likwidacyjne, a wysokość zadłużenia przekracza kwotę kosztów upomnienia. Należności z tytułu nieopłaconych składek nie są objęte postępowaniem egzekucyjnym, zatem nie jest oczywistym, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Żaden z organów egzekucyjnych nie stwierdził nieściągalności z uwagi na brak składników majątkowych, tym samym nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dalej ZUS napisał, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia ZUS może umorzyć należności płatnikowi składek zobowiązanemu do opłacania należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. ZUS wskazał, że według informacji zawartych w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym strona prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe oraz pobiera rentę rodzinną w kwocie 1.060,00 zł netto. Strona w oświadczeniu wskazała stałe koszty związane z utrzymaniem tj.: z tytułu miesięcznych opłat - 392,03 zł, opłat eksploatacyjnych - 246,00 zł, kosztów związanych z leczeniem - 300,00 zł oraz inne -200,00 zł. Strona oświadczyła, że posiada mieszkanie o powierzchni 59,4 m2 położone [...]. Przedłożyła umowę pożyczki, z której wynika, iż miesięczna rata wynosi 298,77 zł. Umowa została zawarta [...] stycznia 2015 r., spłata ostatniej raty przypada na [...] grudnia 2019 r. ZUS wskazał, że według obliczeń Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych, zawartych w "Informacji o poziomie minimum socjalnego w 2017 r." z 13 kwietnia 2018 r. minimum socjalne w jednoosobowym emeryckim gospodarstwie domowym zostanie zachowane, jeżeli miesięczny dochód stanowić będzie kwota 1.124,47 zł. Dochód gospodarstwa domowego strony stanowi kwotę niższą niż minimum socjalne i Zakład uznał, iż została spełnione przesłanka, uzasadniająca umorzenie zaległości wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. Jednakże ZUS odmówił umorzenia w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, co oznacza prawo wyboru rozstrzygnięcia, które przysługuje organowi, który może, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. ZUS ocenił, że strona nie udowodniła trudności w regulowaniu bieżących opłat czy konieczności korzystania z pomocy instytucjonalnej, co byłoby potwierdzeniem trudności w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Dalej ZUS napisał, że wziął pod uwagę informacje o stanie zdrowia strony. Przedłożona dokumentacja medyczna potwierdza umiarkowany stopień niepełnosprawności, jednak strona nie jest pozbawiona dochodu, gdyż obecnie utrzymuje się ze świadczenia rentowego. ZUS ocenił, że nie została udowodniona przesłanka unormowana w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia. ZUS podkreślił, że w postępowaniu o umorzenie należności sytuacja majątkowa strony winna być oceniona nie tylko w odniesieniu do aktualnie osiąganych przez stronę dochodów lecz również w odniesieniu do możliwości zarobkowania czy stanu posiadania. W postępowania ustalono, że strona jest właścicielem nieruchomości - mieszkania, zatem sytuacja majątkowa strony została oceniona jako dobra. Rozpoznając wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] października 2018 r. nr [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. - utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2018 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Uzasadniając decyzję organ powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że strona posiada ruchomości i nieruchomości, które mogą stanowić zabezpieczenie zadłużenia z tytułu składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. S. wniosła o uchylenie decyzji oraz przychylenie się do wniosku i umorzenie należności. Skarżąca wymieniła błędy w ustaleniach organów i na tej podstawie oceniła, że sprawa nie została należycie rozpatrzona przez ZUS. Skarżąca wskazała, że zdaniem ZUS posiada następujące ruchomości: samochód marki Dacia SD Sandero z 2014 r., samochód ciężarowy z 1969 r. , samochód marki Tarpan z 1990 r. oraz samochód marki Warszawa z 1972 r. Skarżąca oceniła, że wszystkie te informacje są nieprawdziwe i niezgodne z obecnym stanem faktycznym. Samochody marki Warszawa i STAR z 1969 r zostały wyrejestrowane i złomowane przez zmarłego męża, ponad 20 lat temu. Samochód marki Tarpan został również sprzedany także przez męża. Samochód marki Dacia został przekazany przez skarżącą na rzecz córki, w formie darowizny. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. ZUS podkreślił, że uzasadnienie skargi nie zawiera okoliczności faktycznych popartych dowodami, które w sposób zasadniczy mogłyby mieć wpływ na zmianę stanowiska organu rentowego. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2019 r. skarżąca oświadczyła, że otrzymuje 825 zł tytułem renty rodzinnej po mężu i z tej kwoty opłaca mieszkanie w wysokości 400 złotych, tak więc pozostała kwota pozostaje jej na zaspokojenie potrzeb życiowych i bez pomocy rodziny nie byłaby w stanie kupić żywności ani leków. Oświadczyła, że mieszka sama. Na pytanie Sądu oświadczyła, że pomoc rodziny wynosi ok. 1000 zł. Miesięcznie. Rodzina pomaga regulując opłaty, przynosząc żywność, kupując lekarstwa. Skarżąca poinformowała, że była w Ośrodku Pomocy Społecznej ale tam stwierdzili, że skarżąca nie ma prawa do dodatku mieszkaniowego, ponieważ jej mieszkanie ma powierzchnię 59 m2. Co do innych dodatków organy pomocy społecznej stwierdziły, że skarżąca jedynie mogłaby ubiegać się o dodatek żywnościowy – tj. paczkę o wartości ok. 50 zł i taka pomoc będzie skarżącej dana dopiero za miesiąc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, określanej dalej "P.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania przed sądem administracyjnym jest kontrola legalności decyzji prezesa ZUS, który utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2018 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Sąd stwierdza, że ZUS przywołał właściwe uregulowania prawne i prawidłowo wskazał, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że do Zakładu należy wówczas wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to zarówno sytuacji kiedy podstawą umorzenia jest art. 28 ust. 1- 3 u.s.u.s. (całkowita nieściągalność składek), jak i art. 28 ust. 1 i 3a ustawy (uzasadniony przypadek przy braku nieściągalności). Nawet ustalenie, że zachodzą przesłanki umorzenia opisane we wskazanych przepisach, nie zobowiązuje ZUS do umorzenia zaległości. Podkreślić należy, że możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie przesądza jednak, że decyzja Zakładu może być dowolna. Organ powinien swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie prawidłowo uzasadnić, wskazując jakie okoliczności przemawiały za odmową umorzenia należności. Uprawnienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do podejmowania decyzji o umorzeniu składek lub odmowie umorzenia konkretyzuje się po ustaleniu, że zachodzą przesłanki do umorzenia przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 lub w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, czyli do możliwości wyboru określonego rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po uprzednim stwierdzeniu, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności składek lub przesłanka uzasadnionego przypadku zdefiniowanego w rozporządzeniu jako sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wystąpienie takich przesłanek jest konieczne dla podjęcia decyzji o umorzeniu składek, ale niewystarczające, bowiem w takiej sytuacji ostateczna decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Kwestia ustalenia, czy zachodzą ściśle sprecyzowane okoliczności decydujące o całkowitej nieściągalności składek (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) oraz czy występuje sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny (art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 Rozporządzenia), nie jest kwestią wyboru między różnymi możliwościami. Jest to kwestia niewątpliwych ustaleń faktycznych i prawidłowych wniosków wynikających z tych ustaleń. W sytuacji, gdy ustalenia faktyczne świadczą, że nie są spełnione omawiane przesłanki umorzenia składek, wówczas Zakład nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i wyboru konsekwencji prawnych. Musi wówczas odmówić umorzenia. Wykazanie istnienia którejkolwiek z wymienionych przesłanek, pozwala Zakładowi na zastosowanie tej ulgi, jednak do tego nie zobowiązuje. Dopiero i jedynie po ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2–3a u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję o umorzeniu albo o odmowie umorzenia składek działa w ramach uznania administracyjnego (por. nieprawomocny wyrok WSA w Lublinie z 18 grudnia 2018 r., III SA/Lu 554/18; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). Przechodząc do szczegółowych rozważań należy stwierdzić, że z obie wydane w sprawie decyzje są rozstrzygnięciami wadliwymi. ZUS uznał, że skarżąca posiada ruchomości i nieruchomość, które mogą stanowić zabezpieczenie zadłużenia z tytułu składek, że dochody skarżącej – określone w zaskarżonej decyzji jako niskie – nie stanowią przesłanki do umorzenia należności. Dalej ZUS ocenił, że nie ma przeszkód aby układem ratalnym objąć całość zadłużenia z tytułu składek. Nadto organ lakonicznie uznał, że stałe wydatki ponoszone na utrzymanie i leczenie są wydatkami ponoszonymi przez ogół społeczeństwa i nie mają nadzwyczajnego charakteru. Stwierdzić należy, że skarżąca w skardze zarzuciła istotne błędy w ustaleniach faktycznych w zakresie ustalenia majątku ruchomego w postaci samochodów, które - zdaniem ZUS - posiada. Skarżąca napisała, że dwa z przedmiotowych samochodów zostały wyrejestrowane i złomowane przez męża, ponad 20 lat temu, trzeci został sprzedany, także jeszcze przez męża, a samochód marki Dacia został przekazany przez skarżącą na rzecz córki, w formie darowizny. Z akt sprawy wynika tylko, że ustalenia dotyczące samochodów poczyniono przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale w aktach administracyjnych brak jest źródeł ww. informacji. W aktach administracyjnych znajduje się tylko wewnętrzna korespondencja Zakładu (k. 82 akt admin.). W odpowiedzi na skargę ZUS nie sprecyzował przyjętego stanu faktycznego. Zdaniem Sądu istnieją wątpliwości czy kalkulacje Zakładu co do możliwości ustanowienia zabezpieczenia na ruchomościach – są zgodne ze stanem faktycznym. Dalej Sąd stwierdza, że ZUS ocenił, że nie ma przeszkód aby układem ratalnym objąć całość zadłużenia z tytułu składek. Nie zostało jednak wskazane jakie kwoty i w jakich sytuacjach skarżąca może przeznaczać chociażby na bardziej lub mniej systematycznie ratalne spłaty zadłużenia (przekraczającego obecnie ponad 13 tys. zł) bez pozbawienia siebie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. I to pomimo faktu, że sytuacja bytowa skarżącej jest niesporna. Powyższe oznacza, że nie dokonano prawidłowej analizy możliwości płatniczych wnioskodawczyni. Tymczasem skarżąca na rozprawie oświadczyła, że ubiega się w ośrodku pomocy społecznej o dodatek żywnościowy, rzeczowy w formie paczki żywnościowej oraz, że korzysta systematycznie z pomocy rodziny, także finansowej. Fakt, że otrzymywana renta rodzinna nie upoważnia do systematycznego korzystania ze wsparcia pomocy społecznej nie musi oznaczać, że w konkretnym stanie faktycznym dana osoba jest samowystarczalna. Sąd podkreśla, że decyzja może zostać wydana dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym oraz wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami proceduralnymi zawartymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Właściwie uzasadniając decyzję organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Sąd stwierdza, że ustalenia faktyczne, które doprowadziły organ do stwierdzenia, że nie zachodzi przesłanka umorzenia składek określona w art. 28 ust 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie są jednoznaczne i nie zostały przekonująco poczynione. Powyższych obowiązków organ nie wykonał należycie, zatem odmowne rozstrzygnięcie organu co do wniosku skarżącej uznać należy za co najmniej przedwczesne. Ponownie rozpoznając wniosek ZUS należycie ustali aktualną sytuację faktyczną skarżącej w zakresie m.in. kwestii zdrowotnych, majątkowych, finansowych oraz rozstrzygnie wniosek stosownie do poczynionych ustaleń, przestrzegając zasad wynikających z przepisów K.p.a. Przy czym z urzędu ZUS będzie czuwał nad tym, aby wniosek dotyczył tych należności, które nie uległy przedawnieniu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.