III SA/Po 778/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie WSA Beata Sokołowska ( spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: sekr. sąd. Anna Piotrowska-Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2007r. przy udziale sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [ ... ] nr [ ... ] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przeniesienia własności nieruchomości Skarbu Państwa oddala skargę /-/M. Ławniczak /-/M. Kwiecińska /-/B. Sokołowska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na wniosek J. S., decyzją [ ... ] na podstawie art. 157 §1 i §2 oraz art. 158 kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [ ... ] w przedmiocie przeniesienia na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej własności nieruchomości należącej do Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wyjaśniono, że kwestionowaną decyzją Naczelnik Gminy przeniósł odpłatnie na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej wyszczególnione według numerów ewidencyjnych nieruchomości o łącznej powierzchni 317,93ha, które stanowiły własność Państwa i były w użytkowaniu Spółdzielni. Pośród działek wymienionych w kwestionowanej decyzji znajdowały się działki oznaczone [ ... ] pochodzące z gospodarstwa rolnego T. S., które zostało przejęte na własność Skarbu Państwa w 1964 roku. Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 274 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, poz. 210 ze zm.). W ocenie organu okolicznością bezsporną jest, że Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna była użytkownikiem nieruchomości wskazanych przez J. S. we wniosku o stwierdzenie nieważności. Tym samym mogła skorzystać z praw wynikających z cytowanego przepisu. Kolegium nie dopatrzyło się by zakwestionowana decyzja w sposób rażący naruszała przepisy prawa, a zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa) powoduje, że stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko w sytuacji kwalifikowanego naruszenia prawa. Na ocenę decyzji pod kątem jej zgodności z prawem nie ma wpływu fakt wystąpienia przez H. S. (spadkobierczyni T. S.) o wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości. J. S. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W pismach zatytułowanych "odwołanie" i "wniosek" podtrzymał żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu argumentował, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło wszystkich istotnych okoliczności sprawy. J. S. podniósł, iż pominięte zostało, że Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna wadliwie nabyła użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. Sporne działki zostały zajęte w 1950r. w ramach procedury wymiany gruntów. Jednak T. S. nie zaaprobowała przeprowadzonej wymiany i nie objęła nieruchomości zamiennej. Wadliwe było także przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości, albowiem decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej została wydana z naruszeniem prawa. Według wnoszącego o ponowne rozpoznanie sprawy wadliwie nabyte przez Skarb Państwa prawo własności oraz bezprawne użytkowanie tych gruntów przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną powoduje, że kwestionowana decyzja nie może zostać uznana za "ważną w zakresie prawa własności T. S. i jej spadkobierców". J. S. ponownie wskazał, że H. S. w dniu 21 kwietnia 1987 r. złożyła do Wojewody wniosek o przywrócenie własności nieruchomości utraconej przez T. S. Powyższe żądnie wyprzedzało działania prawne Spółdzielni zmierzające do przejęcia na własność spornych działek. W ocenie J. S. brak nadania właściwego biegu sprawie wskazanego powyżej wniosku także powoduje, iż kwestionowana decyzja narusza prawo, albowiem została wydana z pominięciem postępowania o zwrot nieruchomości. Decyzją z dnia [ ... ] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 §2 oraz 138 §1 pkt 1 Kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium nie dopatrzyło się, by decyzja Naczelnika Gminy z dnia 15 lipca 1987r. w sposób rażący naruszała prawo. Podzielono ustalenia faktycznie i argumentację prawną wyrażoną w poprzedniej decyzji. Nadto wyjaśniono, że z uwłaszczenia określonego w art. 274 §1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze mogły skorzystać m. in. rolnicze spółdzielnie produkcyjne, które w określonej dacie użytkowały nieruchomości rolne stanowiące własność Państwa. Dla oceny zgodności z prawem kwestionowanej decyzji nie ma natomiast znaczenia, w jaki sposób Spółdzielnia weszła w użytkowanie gruntu. Na powyższą decyzję J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Powołując w uzasadnieniu skargi argumenty wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił, iż "prawnie Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem działek o nr 44a i 44b, a Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna nigdy nie była ich trwałym użytkownikiem". Podniósł także, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło, iż wpisy w księdze wieczystej nr [ ... ] nie odpowiadały rzeczywistości, bowiem do skutecznej prawnie wymiany gruntów nigdy nie doszło. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, przytaczając argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [ ... ] Kolegium stwierdziło na zasadzie art. 156 §2 kpa, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej w K. oznaczonej jako działki [ ... ] została wydana z naruszeniem prawa; wskazane działki w decyzji o przekazaniu ich własności na rzecz RSP oznaczone były numerami [ ... ]. Według Kolegium powyższe rozstrzygnięcie nie może mieć jednak wpływu na ocenę zgodności z prawem kwestionowanej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 marca 2007 r. J. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawego, sprecyzował, iż żąda uchylenia zarówno decyzji SKO z dnia [ ... ], jak i decyzji SKO z dnia [ ... ] roku. Podkreślił też, że przez cały czas dąży do odzyskania przejętych niezgodnie z prawem nieruchomości, które stanowiły własność jego babci T. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. W Kodeksie postępowania administracyjnego zostały uregulowane instytucje prawne, tzw. postępowania nadzwyczajne, które otwierają możliwość weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Wśród nich, między innymi, wyróżnia się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – art. 160 kpa) oraz postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (uregulowane w art. 145 – art. 153 kpa). Przedmiotem wyróżnionych trybów nadzwyczajnych jest kontrola prawidłowości postępowania zwykłego oraz wydanej w nim decyzji. System postępowań nadzwyczajnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, iż wskazane tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Ostateczna decyzja administracyjna może zawierać wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 kpa), jak i wady dające podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 kpa). Przypadki tzw. zbiegu trybów nadzwyczajnych rozstrzyga się w oparciu o zasadę środków prawnych, które wywołują dalej idące następstwa materialnoprawne - zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 630-631. Postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności rządzi zasada zakazu wychodzenia poza granice sprawy administracyjnej rozpoznanej w trybie zwykłym. Dlatego w ramach kontroli legalności decyzji ostatecznej skuteczne mogą się okazać jedynie takie zarzuty, które dotyczą okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy w trybie zwyczajnym. Celem kontrolowanego postępowania administracyjnego było zbadanie, czy decyzja Naczelnika Gminy orzekająca o przeniesieniu własności nieruchomości na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej jest obarczona którąś z wad wyczerpująco wyliczonych w art. 156 §1 kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 274 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, poz. 210 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Gminy , nieruchomości rolne, stanowiące własność Państwa, użytkowane w dniu wejścia ustawy przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne, rolnicze spółdzielnie specjalistyczne oraz spółdzielnie osób fizycznych, prowadzące gospodarstwo rolne zrzeszone w Centralnym Związku Kółek i Organizacji Rolniczych, przechodziły odpłatnie na własność tych spółdzielni, na ich wniosek, złożony nie później niż w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy. Argumentacja skargi sprowadzająca się do twierdzenia, iż "prawnie Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem działek o nr [ ... ], a Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna nigdy nie była ich trwałym użytkownikiem" wykracza poza granice sprawy zakończonej orzeczeniem Naczelnika Gminy, a przez to również poza ramy postępowania zamkniętego zaskarżoną decyzją. Podniesiony zarzut dotyczy bowiem sprawy legalności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, którą odebrano T. S. prawo własności do nieruchomości, wskutek czego właścicielem działek o nr [ ... ] stał się Skarb Państwa. Zauważyć trzeba, iż decyzją z dnia [ ... ] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przejęcie nieruchomości rolnych T. S. na własność Skarbu Państwa nastąpiło z naruszeniem prawa. Nie stwierdzono zaś nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [ ... ] Decyzji tej skarżący nie kwestionował. Z kolei sądowa kontrola legalności decyzji [ ... ] w niniejszym postępowaniu jest niedopuszczalna - art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Należy przypomnieć, że decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości i legalności. W konsekwencji nawet wówczas, gdy jest ona dotknięta jedną z wad uzasadniających stwierdzenie nieważności, zachowuje moc prawną do chwili jej usunięcia z obrotu. Istnienie tytułu prawnego, skutecznego także wobec spadkobierców T. S. który kształtował uprawnienie Skarbu Państwa do rozporządzania spornymi nieruchomościami, zostało przesądzone w sposób ostateczny poza granicami kontrolowanej sprawy decyzją, która otworzyła możliwość ubiegania się o odszkodowanie (na drodze postępowania cywilnego – por. wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1356/05, LEX nr 191299). Okoliczności, że decyzja Naczelnika Gminy została wydana w sytuacji, gdy własność działek o nr [ ... ] należała do Skarbu Państwa, zostało więc ustalone innym orzeczeniem w sposób wiążący dla organu prowadzącego postępowanie. W konsekwencji ponowne i na obecnym etapie podniesienie omawianych zarzutów nie mogło wywołać skutku zamierzonego przez skarżącego. W tym stanie rzeczy, z uwagi na powyższe oraz skoro Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna była użytkownikiem tych działek w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 16 września 1982 roku Prawo spółdzielcze i złożyła, w przewidzianym ustawą terminie, wniosek o odpłatne ich przejęcie na jej własność, to zgodnie z prawem Naczelnik Gminy wydał kwestionowaną decyzję z dnia [ ... ] r. o odpłatnym przeniesieniu na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej własności Skarbu Państwa będącej w trwałym użytkowaniu Spółdzielni w postaci nieruchomości obejmującej między innymi sporne działki. Ta decyzja stała się z kolei podstawą zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego z dnia 27 lipca 1987 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zaś nie stwierdziło wad uzasadniających stwierdzenie nieważności omawianej decyzji. Podobnie argumenty skarżącego, iż nie uwzględniono, że decyzja przenosząca własność na RSP została wydana, pomimo wniosku H. S. z 21 kwietnia 1987 r. skierowanego do Wojewody o przywrócenie własności nieruchomości utraconej przez T. S. nie stanowi podstawy dla stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Działania spadkobierców były skierowane na wzruszenie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w sprawie przejęcia nieruchomości rolnej na Skarb Państwa. Omawiana zaś już wcześniej ostateczna decyzja SKO stwierdza wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa, ale nie eliminuje jej z obrotu prawnego. W tej sytuacji Sąd, ponieważ nie stwierdził, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. /-/M. Ławniczak /-/M. Kwiecińska /-/B. Sokołowska KS d