III SA/Po 781/19

Dnia 16 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi P. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla punkt II zaskarżonej decyzji odmawiającej umorzenia odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku P. B. (dalej: "strona", "wnioskodawca"), działając na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm., dalej: "u.s.u.s."): I. umorzył należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie [...]zł, II. odmówił umorzenia odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...]zł. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Strona prowadziła działalność gospodarczą w okresie od [...] sierpnia 2003 r. do [...] grudnia 2012 r. W związku z niewywiązaniem się z obowiązku opłacania składek powstały z tego tytułu zaległości. Strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Nie pracuje zarobkowo, nie pobiera emerytury ani renty, nie posiada dochodu z innych źródeł. Nie posiada nieruchomości, ruchomości, czy innych praw majątkowych, jak i wierzytelności. Korzysta z pomocy społecznej, a także pomocy matki oraz znajomego. Z pomocy tej strona dokonuje dobrowolnych wpłat alimentacyjnych i pokrywa koszty związane z zajmowanym lokalem mieszkalnym, wyżywieniem, zakupem podstawowych środków czystości i niezbędnej odzieży. Na stronie ciążą zobowiązania alimentacyjne oraz zobowiązania pieniężne u osób fizycznych. Zobowiązania dochodzone są egzekucyjnie. Także zadłużenie z tytułu składek objęte jest egzekucją, która jest nieskuteczna. Organ rentowy powołał się na sytuację zdrowotną strony – osoba niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym. W ocenie ZUS – biorąc pod uwagę to, że prowadzona dotychczas egzekucja nie przyniosła żadnych rezultatów oraz brak majątku ruchomego i nieruchomego, a także uwzględniając fakt, że wnioskodawca posiada zobowiązania alimentacyjne, które korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia – w sprawie zaistniała przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Wobec tego podjęto decyzję o częściowym umorzeniu należności, to jest o umorzeniu należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (pkt. I. sentencji decyzji). Część zadłużenia stanowią składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych (nie będących płatnikami składek), do których zgodnie z art. 30 u.s.u.s. nie stosuje się art. 28 tej ustawy. Organ rentowy, pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek, odmówił zaś umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nieopłacenia tych składek (pkt. II sentencji decyzji). Zdaniem organu odsetki te – oprócz funkcji sankcyjnej – stanowią rekompensatę wyrównującą straty wynikające z braku prawidłowego, zgodnego z ustawą opłacania składek. Ma to na celu, poza zachowaniem równego traktowania wszystkich płatników składek, również ochronę interesu ubezpieczonych, w tym zapewnienia przekazania do otwartych funduszy emerytalnych części składki na ubezpieczenie emerytalne wraz z odsetkami za zwłokę, traktowanymi jako rekompensata dla ubezpieczonego w razie opłacenia należnej składki po terminie. Obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności, ponieważ zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami. Istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym, który przejawia się w obowiązku organu do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych. Umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne musi mieć charakter wyjątkowy. Zdaniem ZUS podjęcie decyzji o umorzeniu przedmiotowych należności z uwagi na ich szczególny charakter jest niezasadne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając powyższą decyzję w części obejmującej pkt. II i wnosząc o jej uchylenie w tej części, strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 28 ust. 2-3 w zw. z art. 24 ust. 2 u.s.u.s., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarte w nich sformułowanie "może" oznacza w istocie dowolność w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, w szczególności z trudnej sytuacji osobistej, materialnej i zdrowotnej skarżącego, wynika że zaistniały wszelkie przesłanki uzasadniające umorzenie, zarówno odnoszące się do całkowitej nieściągalności, jak i ważnego interesu zobowiązanego, co powinno uzasadniać umorzenie należności w całości, w tym w zakresie odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, 2) art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a."), przez prowadzenie postępowania z pominięciem słusznego interesu skarżącego polegającego na zagrożeniu utraty możliwości zaspokojenia jego podstawowych potrzeb bytowych w wyniku dalszej egzekucji należności, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji co do odmowy umorzenia odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, 3) art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., przez niewskazanie w sposób należny w uzasadnieniu zasadniczych przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji odmawiającej umorzenia odsetek za zwłokę przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, w tym niewykazanie zaistnienia ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony w sytuacji, gdy decyzja w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co w konsekwencji uniemożliwia stronie właściwe zrozumienie motywów działania organu administracji i wskazuje na dowolność wydanej decyzji oraz naruszenie słusznego interesu skarżącego. ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. W piśmie procesowym z [...] stycznia 2020 r. skarżący uzupełnił argumentację przedstawioną w skardze i wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów na okoliczność jego aktualnej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Istota sporu do jakiego doszło w ramach kontrolowanej sprawy – co wymaga podkreślenia, sporu mieszczącego się w zakresie zaskarżenia, obejmującym pkt. II sentencji decyzji organu rentowego – odnosi się do kwestii prawidłowości odmowy umorzenia odsetek przypadających za zwłokę w opłaceniu przez skarżącego składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Już w tym miejscu wskazać należy, że odsetki te, jako nieobjęte art. 30 u.s.u.s. – który wyłącza dopuszczalność zastosowania art. 28 u.s.u.s. jedynie wobec składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek – mogą podlegać umorzeniu na zasadach określonych we wspomnianym art. 28. W realiach kontrolowanej sprawy ZUS stwierdził wprawdzie zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności, o której stanowi art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. – jest oczywiste, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne – jednak jednocześnie odmówił umorzenia tych należności w części obejmującej wskazane już odsetki. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, jakoby ZUS miał dokonać błędnej wykładni art. 28 ust. 2-3 w zw. z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. Organ rentowy nie przeprowadził bowiem takiej wykładni tych regulacji, jaką sugeruje skarżący. W żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, aby umorzenie należności z tytułu składek w oparciu o rzeczone regulacje było dowolne. Organ nie wywiódł takiego wniosku zwłaszcza z użytego w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. zwrotu, zgodnie z którym należności te "mogą" być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wręcz przeciwnie, Zakład – podobnie jak skarżący – wskazał na istniejące w tym względzie uznanie administracyjne, podkreślając, że może on, lecz nie musi umorzyć należności, nawet jeśli zajdzie ku temu ustawowa przesłanka. Opierając się na takiej wykładni, zbieżnej z wykładnią skarżącego, organ postanowił skorzystać z uznania i odmówić skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w spornym zakresie. Chybione jest przy tym powoływanie się przez skarżącego na art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który w sprawie nie znajdował zastosowania. Z przepisu tego jednoznacznie bowiem wynika, że znajduje on zastosowanie – pomimo braku całkowitej nieściągalności należności – a ta, co bezsporne, w przypadku skarżącego ma miejsce. Ponadto, nie powinno umknąć uwadze, że organ rentowy odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w oparciu o ostatnio przywołany przepis w stosunku do spornych odsetek. Skarga na wydaną tak decyzję oddalona została przez tut. Sąd wyrokiem z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 731/19, w którym stwierdzono, że z samego brzmienia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wynika, że dotyczy on tylko i wyłącznie ubezpieczonych będących płatnikami składek i tylko w zakresie składek opłacanych na ich własne ubezpieczenie. Przepis ten, jak stwierdził dalej Sąd, nie może mieć wobec tego zastosowania w odniesieniu do należności z tytułu składek, jak i odsetek za zwłokę za zatrudnionych pracowników finansowanych przez płatnika składek. Czym innym – od poddanej powyższym rozważaniom wykładni art. 28 ust. 2 u.s.u.s. – jest problematyka zastosowanie tego przepisu. Konieczne pozostaje w tym względzie przeprowadzenie oceny, czy organ rentowy stosując art. 28 ust. 2 w zw. z ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. i odmawiając umorzenia spornych odsetek – pomimo zaistnienia ustawowej przesłanki – prawidłowo powołał się na uznanie administracyjne, to jest czy zastosowanie tego przepisu nie nosi znamion dowolności. Przyjmując tę perspektywę rozważań zachodzi zwłaszcza potrzeba oceny dochowania przez organ przepisów postępowania. W tym zaś względzie zasadne okazały się pozostałe zarzuty podniesione w skardze, to jest zarzut naruszenia art. 7, jak i art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. W przypadku wykazania zaistnienia ustawowej przesłanki umorzenia, aby uniknąć zarzutu dowolności, Zakład musi wyjaśnić przyczyny, z powodu których, pomimo zaistnienia tej przesłanki, odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Wyjaśnienie to powinno nastąpić z uwzględnieniem zarówno słusznego interesu zobowiązanego, jak i interesu społecznego. Organ obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy celem stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy uzasadnia to podjęcie korzystnej dla zobowiązanego decyzji (art. 7 K.p.a.). Dopiero przeprowadzona w ten sposób analiza stanowi materiał będący podstawą wydania decyzji o uznaniowym charakterze. Dokonana ocena, uwzględniająca wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu (art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.). Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma zasadnicze znaczenie przy oczenie jej prawidłowości. Szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia ustalenie – w przypadku jej zaskarżenia – czy organ nie przekroczył granic przyznanej mu swobody. Ma to równie istotne znaczenie z perspektywy realizacji wyrażonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie poddanej kontroli tut. Sądu – w zakresie, jaki objęty został zaskarżeniem – organ powyższym wymogom nie sprostał. Przypomnieć trzeba, że ZUS zdecydowaną część należności z tytułu składek jaka ciążyła na skarżącym umorzył (pkt. I sentencji decyzji), co wiązać się musiało z przyznaniem przez ten organ – w tym zakresie – pierwszeństwa na rzecz słusznego interesu skarżącego, jaki wiązać trzeba zwłaszcza ze stwierdzoną przez organ całkowitą nieściągalnością należności. Zakład nie wyjaśnił natomiast dlaczego w takiej sytuacji – wobec pozostałej części należności, jakie objęte zostały postępowaniem – stanowisko tego organu uległo zmianie i to na tyle istotnej, że uzasadnia ona wydanie w tym pozostałym zakresie decyzji odmownej (pkt. II sentencji decyzji). Powoływanie się w tym względzie na charakter spornych należności, ich uprzywilejowanie i spoczywający na Zakładzie obowiązek ich dochodzenia, skoro również wobec pozostałych należności – umorzonych przecież przez organ – ta argumentacja ma zastosowanie, jest wysoce niewystarczające. Organ powinien w sposób wyraźny i jednoznaczny wykazać dlaczego akurat wobec spornych odsetek skorzystanie z uznania administracyjnego powoduje konieczność odmowy ich umorzenia, dlaczego wobec tych należności pierwszeństwo przyznać już trzeba – w ocenie organu – interesowi społecznemu. Organ nie może tego uczynić w sposób zgodny z art. 7, art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. bez jakiegokolwiek odniesienia się do słusznego interesu skarżącego, jak stara się to zrobić w kontrolowanej sprawie. Nie można przy tym uznać za dopuszczalną próbę wykreowania przez Zakład szczególnego charakteru spornych odsetek, jako odsetek przypadających od składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Dość stwierdzić, że wolą ustawodawcy taki szczególny charakter przyznany został w art. 30 u.s.u.s. wyłącznie tym składkom. Stanowisko zaś organu – niepoparte żadną argumentacją odnoszącą się do okoliczności konkretnej sprawy, która wskazywałaby na wyważenie w tym względzie słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego – prowadzi natomiast w istocie do rozszerzenia zastosowania ostatnio przywołanego przepisu także na odsetki za zwłokę w przekazaniu tych składek przez płatnika. Dla skarżącego nie ma bowiem – w sferze faktycznej – różnicy pomiędzy decyzją odmawiającą wszczęcia postępowania, a odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek, skoro zarówno jedna, jak i druga prowadzi w istocie do braku zaspokojenia jego żądaniom. Tut. Sąd nie przesądza, aby należności skarżącego, które objęte zostały zaskarżeniem, powinny zostać umorzone. Niedopuszczalne jest bowiem, aby sąd administracyjny zastępował organ, zwłaszcza w tych sprawach, w których organowi przyznane zostało uznanie administracyjne. Sąd administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a więc do zbadania jej zgodności z prawem. Nie jest również rolą tut. Sądu czynienie w sprawie nowych ustaleń faktycznych, prowadzących do wykazania aktualnej sytuacji skarżącego, stąd nie mógł zostać uwzględniony wniosek zawarty w piśmie procesowym z [...] stycznia 2020 r. o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów. Art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wniosek skarżącego wykracza poza tak nakreślone granice. Ponownie rozpoznając sprawę ZUS uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające stąd wskazania, co do dalszego postępowania, rozważając zwłaszcza – w sposób zgodny z art. 7 K.p.a. – czy przy zaistnieniu przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. sporne odsetki – zważywszy na słuszny interes skarżącego i interes społeczny – podlegają umorzeniu, czemu da wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") w pkt. I. sentencji wyroku orzeczono o uchyleniu pkt. II. zaskarżonej decyzji. W pkt II. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. postanowiono o kosztach postępowania – zwrocie kosztów zastępstwa procesowego skarżącego.