III SA/Po 787/16

Dnia 22 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi A. H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] maja 2016 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], ustalającą A.H., zwanej dalej Skarżącą, kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2011 r. Skarżąca przesłała do Biura Powiatowego ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013), zwanej dalej płatnością PRŚ, na rok 2011. We wniosku tym strona wnioskowała o przyznanie płatności PRŚ za realizacje programu w ramach pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) do następujących działek rolnych o wskazanych nr ewidencyjnych:: - A - jabłoń domowa, o powierzchni [...] ha, - B - jabłoń domowa, o powierzchni [...] ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. przyznał Skarżącej płatność PRŚ w łącznej wysokości [...] zł, za realizację programu rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) na działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Płatności przyznane decyzją zostały przekazane na rachunek bankowy beneficjenta w dniu [...] lutego 2012 r. W dniu [...] maja 2012 r. Skarżąca złożyła kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności PRŚ na rok 2012. W dniu [...] sierpnia 2012 r. do Biura Powiatowego wpłynął wniosek o przyznanie płatności PRŚ w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części albo stada zwierząt ras lokalnych wraz z wymaganymi załącznikami. Skarżąca zobowiązała się kontynuować zobowiązanie rolnośrodowiskowe na działkach, na których realizowany był pakiet 5 - ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków, przez poprzedniego posiadacza działek, tj. E.J., W oparciu o zgromadzoną dokumentację Kierownik BP ustalił, że Skarżąca w roku 2012 realizuje program rolnośrodowiskowy w ramach: - wariantu 2.9 na następujących działkach rolnych: A - jabłoń domowa, o powierzchni [...] ha, B - jabłoń domowa, o powierzchni [...] ha, - wariantu 5.1 na następujących działkach rolnych: C - łąka trwała, o powierzchni [...] ha, D - łąka trwała, o powierzchni [...] ha, E - łąka trwała, o powierzchni [...] ha. Wobec powyższego Kierownik BP decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. przyznał Skarżącej płatności PRŚ za rok 2012 w łącznej wysokości [...] zł, w tym za realizację programu rolnośrodowiskowego w wariancie 2.9 na działkach rolnych o powierzchni [...] ha kwotę [...] zł i w wariancie 5.1 na działkach rolnych o powierzchni [...] ha kwotę [...] zł. Płatności PRŚ przyznane tą decyzją zostały przekazane na rachunek bankowy beneficjenta w dniu [...] marca 2013 r. W dniu [...] maja 2013 r. [...] złożyła w Biurze Powiatowym kontynuacyjny wniosek Skarżącej o przyznanie płatności PRŚ na rok 2013. We wniosku tym strona zawnioskowała o przyznanie płatności PRŚ za realizacje programu w ramach: - wariantu 2.9 na następujących działkach rolnych: A - jabłoń domowa, o powierzchni [...] ha, B - jabłoń domowa, o powierzchni [...] ha, - wariantu 5.1 na następujących działkach rolnych: C - łąka trwała, o powierzchni [...] ha, D - łąka trwała, o powierzchni [...] ha, E - łąka trwała, o powierzchni [...] ha. W dniu [...] czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynęła korekta wniosku, stanowiąca odpowiedź strony na wezwanie z dnia [...] czerwca 2013 r. W dniach [...] i [...] lipca 2013 r. w gospodarstwie rolnym Skarżącej przeprowadzona została kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni, której wyniki odzwierciedlone zostały w raportach z dnia [...] lipca 2013 r. i [...] października 2013 r. Z raportów tych wynika, że: - dla działki rolnej A grupa upraw JPO - jabłoń domowa stwierdzone zostały następujące kody nieprawidłowości: – E1 - nieodpowiednie przeznaczenie plonu – E2 - materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań – E3 - brak wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji – E6 - prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby – E7 - nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów – DR18 - na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej – DR25 - brak możliwości identyfikacji granic działki rolnej, ponieważ jest ona położona na znacznie większym obszarze od zadeklarowanej powierzchni; - dla działki rolnej B grupa upraw JPO - jabłoń domowa stwierdzone zostały następujące kody nieprawidłowości: – E1, E2, E3, E6, E7, DR18, DR25, oraz – DR13+ - zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej - dla działki rolnej C - łąka trwała stwierdzone zostały następujące kody nieprawidłowości: – DR13-, zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej - dla działki rolnej D - łąka trwała stwierdzone zostały następujące kody nieprawidłowości: – DR13+, oraz – DR37 - identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS – DR52 - dla działki rolnej E - łąka trwała stwierdzone zostały następujące kody nieprawidłowości: – DR22 - działka rolna jest niespójna – DR52 - stwierdzono zmniejszenie powierzchni PEG – DR53 - stwierdzono zwiększenie powierzchni PEG lub zmianę położenia obiektu niekwalifikowanego w ramach działki referencyjnej W dniu [...] grudnia 2013 r. do Biura Powiatowego wpłynęło oświadczenie [...], w którym stwierdziła, że w związku z jesiennym sadzeniem jabłoni na działkach rolnych A i B zostało wymienionych [...] sztuk jabłoni. W oparciu o zgromadzoną dokumentację Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. przyznał Skarżącej płatności PRŚ za rok 2013 w pomniejszonej wysokości oraz nałożył sankcje wieloletnie. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymogów w wariancie 2.9 koniecznym było zmniejszenie przysługujących płatności PRŚ do działek rolnych A i B o 100% zgodnie z § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361, ze zm., dalej: rozporządzenie PRŚ 2013). Wskutek wniesionego odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu wniesionej przez A.H. skargi, prawomocnym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Po 1430/14, oddalił skargę na decyzję organu II instancji. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia Skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności PRŚ przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego w P. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności PRŚ w łącznej wysokości [...] zł. W motywach rozstrzygnięcia Kierownik BP wskazał, że konieczność zwrotu otrzymanych płatności za rok 2011 i części za rok 2012 wynika z faktu dopuszczenia się przez Skarżącą uchybień w przestrzeganiu wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, o których mowa w § 4 ust. 4 i w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 33, poz. 262 z późn. zm., dalej: rozporządzenie PRŚ 2009). Organ podkreślił, iż kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania miały ustalenia kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym Skarżącej w toku postępowania w sprawie przyznania płatności PRŚ za rok 2013, zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją. W dniu [...] lipca 2015 r. reprezentujący skarżącą radca prawny wniósł odwołanie od powyższej decyzji., w którym podkreślił, iż organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji stosował przepisy nieobowiązujące lub niemające nic wspólnego z niniejszą sprawą. Odwołujący wskazał, iż Kierownik BP powołał się na nieistniejący § 4 ust. 4 rozporządzenia PRŚ 2009 oraz § 36b ust. 1 tego rozporządzenia, który jest przepisem przejściowym i dotyczy wariantów realizowanych w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego na podstawie rozporządzenia z 28 lutego 2008 r., a więc niemający zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto podkreślił, iż kluczowy zdaniem organu przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia unijnego nr 65/2011 nie obowiązuje od dnia 1 stycznia 2015 r. Zwrócił również uwagę na to, że z dniem 15 marca 2015 r. weszła w życie zmiana przepisów rozporządzenia PRŚ 2013, zgodnie z którą, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości E6 wysokość przysługujących płatności PRŚ zmniejsza się o 25%, a nie jak dotychczas o 100%. Ponadto wskazał, iż rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2015.350) w § 2 unormowało przepisy przejściowe dla wprowadzanych zmian, jednakże nie obejmują one swoim zakresem postępowań w sprawach ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego . W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż podstawą takiego rozstrzygnięcia był fakt naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, tj. nie uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych, a koniecznych do wyjaśnienia sprawy, co ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy zgodził się z Odwołującym odnośnie tego, iż Kierownik BP nie był uprawniony do powoływania się w niniejszej sprawie na § 36b rozporządzenia PRŚ 2009, a także z tym, iż organ I instancji przytaczał przepisy rozporządzeń PRŚ w brzmieniu wcześniejszym, jednakże nie wyjaśnił zasadności stosowania przepisów w takim brzmieniu W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności PRŚ w łącznej wysokości [...] zł. Uzasadniając motywy swojego rozstrzygnięcia organ I instancji główny nacisk położył na fakt stwierdzenia, w toku postępowania w sprawie przyznania płatności za rok 2013, nieprzestrzegania przez Skarżącą wymogów podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Ponadto organ wskazał , że konieczność zwrotu spowodowana jest także faktem zmniejszenia powierzchni obszaru, na którym powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe. W dniu [...] lutego 2016 r. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym pełnomocnik strony podkreślił, iż w jego ocenie w przedmiotowej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dopuścił się naruszenia zakazu reformationis in peius, bowiem w wyniku wniesionego odwołania od poprzedniej decyzji organ I instancji wydał nową decyzją ustalającą wyższą kwotę nienależnie pobranych płatności podlegającą zwrotowi. Odwołujący wskazał także, iż podstawowym powodem uchylenia poprzedniej decyzji przez organ odwoławczy były błędy i niejasności zawarte w uzasadnieniu decyzji w zakresie określenia podstaw prawnych, a zaskarżona decyzja ponownie zawiera błędy w tym zakresie. Podkreślił także, iż w jego ocenie Kierownik Biura Powiatowego w P. nie miał podstaw do zastosowania art. 18 ust. 1 rozporządzenia unijnego nr 65/2011, które zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2015 r., oraz przepisów rozporządzenia PRŚ 2013 w brzmieniu obowiązującym przed 15 marca 2014 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] wskazaną we wstępie, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ podniósł, że płatności PRŚ przysługują rolnikowi, jeżeli realizuje on 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów oraz spełnia warunki przyznania płatności określone w rozporządzeniu. Skarżąca podjęła 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2011 w ramach wariantu 2.9, a w roku 2012 przejęła zobowiązanie w ramach wariantu 5.1. Organ zwrócił również uwagę, iż wymogi szczegółowe w ramach tych wariantu, których spełnienia podjęła się Skarżąca, określone zostały w załączniku nr 3 do rozporządzenia PRŚ 2009. Jednym z tych wymogów w ramach wariantu 2.9 jest m.in. utrzymywanie minimalnej obsady drzew przez cały okres podjętego zobowiązania oraz prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i zachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Natomiast z raportu z czynności kontrolnych wynika, że w roku 2013 Skarżąca nie spełniła tych wymogów na działce rolnej A i B, co spowodowało konieczność odmówienia przyznania płatności PRŚ za rok 2013, a także stanowi podstawę do dochodzenia zwrotu otrzymanych płatności do tych działek za rok 2011 i 2012. Organ podkreślił stanowczo, że podstawą żądania zwrotu otrzymanych przez Skarżącą płatności PRŚ za wariant 2.9 za rok 2011 i 2012 oraz części otrzymanych płatności PRŚ za wariant 5.1 za rok 2012 jest § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia PRŚ 2013, ze względu na zmniejszenie obszaru, na którym powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, a nie art. 18 ust. 1 rozporządzenia unijnego nr 65/2011. Organ II instancji wyjaśnił również wątpliwości oraz zastrzeżenia Odwołującego co do prawidłowości stosowanych przepisów. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów. Decyzji zarzucono naruszenie art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, art. 7 i art. 8 k.p.a., gdyż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz naruszenie art. 18 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w związku z § 39 rozporządzenia PRŚ. W lakonicznym uzasadnieniu skargi pełnomocnik stwierdził, że art. 18 rozporządzenia 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym i nie może być samoistną podstawą prawną do nałożenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Nadto sankcja o której mowa w art. 38 rozporządzenia PRŚ z 2013 r. możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, a więc w którym stwierdzono niezachowanie wymogów dotyczących danego wariantu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że podstawą zwrotu był § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia PRŚ z 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na okoliczność, że skarżąca składając w dniu [...] maja 2011 r. w Biurze Powiatowym Agencji w P. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013, zobowiązała się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w pakiecie nr Pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne, w wariancie 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności). Potwierdzeniem powstania zobowiązania rolnośrodowiskowego, zarazem zakreślając jego granice, jest decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r., którą Kierownik Biura Powiatowego Agencji w P. przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową za 2011 rok do wnioskowanego pakietu i wariantu do łącznej powierzchni [...] ha. Decyzja ta stała się ostateczna wobec nie wniesienia od niej odwołania, przyznane środki zostały przelane na rachunek bankowy skarżącego i zobowiązanie zostało podjęte z dniem 15 marca 2011 r. Do dyspozycji skarżącej zostały także pozostawione środki przyznane na kolejny 2012, rok zobowiązania, zgodnie ze złożonym przez skarżąca wnioskiem kontynuacyjnym i zawartą w nim deklaracją. Warunkiem otrzymywania płatności przez okres realizacji programu jest dochowywanie warunków pakietowych przez cały okres pięcioletniego zobowiązania. W związku z powyższym nieprawidłowości stwierdzone w późniejszym okresie mają wpływ na nienależność płatności już przyznanych, co wynika wprost z przepisów o których będzie niżej mowa. Skonstatować należy, że z zobowiązania tego skarżący nie wywiązał się, czego jednoznacznym dowodem jest ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji w P. z dnia [...] lutego 2014 r. zapadła w wyniku złożenia wniosku kontynuacyjnego w trzecim roku realizacji zobowiązania, po przeprowadzeniu kontroli na miejscu, przyznająca płatność rolnośrodowiskową na 2013 r w pomniejszonej wysokości. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności wobec nie uwzględnienia przez organ odwoławczy wniesionego odwołania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnie złożoną w tej sprawie skargę oddalił wyrokiem 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Po 1430/14. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji w drodze decyzji administracyjnej następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, ze zm.) w art. 1 pkt 2 stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1 tej ustawy, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2710/14, wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II GSK 2115/16publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl,). Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności uregulowana wynika z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Ustalenie, czy przyznane uprzednio płatności były przyznane nienależnie w danej sprawie może wynikać z ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu mającym za przedmiot przyznanie płatności na dany rok objęty Programem Rolnośrodowiskowym na podstawie wniosku kontynuacyjnych. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego zostało ustalone ostateczną decyzją dotyczącą płatności (przyznanej w pomniejszonej wysokości), a skarżąca miała możliwość jej zaskarżenia, z czego też bezskutecznie skorzystała. Dalej idąc, należy wskazać, że skarżąca zobowiązała się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Stwierdzenie nieprawidłowości w trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, wykazane w postępowaniu dotyczącym wniosku kontynuacyjnego na 2013 r., oznacza, że skarżąca nie wywiązała się w pełni z tego zobowiązania. Wbrew poglądowi skarżącej, w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Jak słusznie zauważyły organy, zgodnie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., obowiązującego w roku, w którym stwierdzono nieprawidłowości, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Z kolei § 50 ust 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., stanowi, że rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58 (chodzi o rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.), w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia, o którym mowa w § 58. W myśl zaś § 50 ust 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolników wymogów, o których mowa w ust. 1, płatności te przysługują w danym roku w wysokości zmniejszonej zgodnie z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w § 58. Organy przywołały również przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 obowiązującego w czasie realizacji przez skarżącą przedmiotowego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Otóż z tych regulacji prawodawcy europejskiego wynika, że: 1. Pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. Przy czym w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W przywołanych uprzednio orzeczeniach podkreśla się, że dla oceny zasadności ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, w tym wypadku 2011-2013 r. decydujące znaczenie ma ustalenie, czy uzyskane płatności są "nienależne". Płatności nienależne to należności, które zostały wypłacone rolnikowi a powstały w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w jego działaniu lub zaniechaniu. Stwierdzone w wyniku kontroli w 2013 r. nieprawidłowości w zakresie podjętego przez skarżącą w 2011 r. zobowiązania, uprawniały organ do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pobranych nienależnie płatności i wydania na podstawie w/w przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. decyzji. Podkreśla się, że brak jest podstaw do czynienia jeszcze dodatkowych ustaleń związanych z tym, czy nieprawidłowości stwierdzone w danym roku realizacji zobowiązania występowały wcześniej. W przypadku stwierdzenia w roku 2013 niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji nr 65/2011, płatność rolnośrodowiskowa przyznana w latach 2011-2012 podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogów lub nie zachowanie deklarowanej powierzchni.. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji również z innych powodów, w tym ze względu na naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich czy art. 7 i 8 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne było prawidłowe, organy zebrały pełen materiał dowodowy, z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, który wyczerpująco rozpatrzyły. Podkreślenia wymaga, że przepisy dotyczące przedmiotowej płatności skonstruowane są właśnie w sposób rygorystyczny, po to aby dyscyplinować strony do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności i przestrzegania przyjętych na siebie obowiązków. Równoległym celem jest zapobieganie uzyskiwaniu płatności do powierzchni nieużytkowanych rolniczo czy z pominięciem szczegółowych wymagań i prewencyjnie zniechęcanie beneficjentów do prób nieuprawnionego pozyskiwania przedmiotowych płatności. Skarżącej ten rygoryzm był znany, gdyż we wnioskach aplikacyjnych oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności. Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718).