III SA/Po 788/07

Dnia 06 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej J. W. – B. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ M. Ławniczak /-/ M. Kosewska /-/ B. Sokolowska Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Starosta – na podstawie między innymi art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) oraz § 11 pkt 2, § 45 i § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) – orzekł o dokonaniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla nieruchomości położonej w obrębie S. gm. T., stanowiącej działki nr [...] i [...] o ogólnej powierzchni 3,75 ha będącej własnością A. H. i H. małżonków A., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], polegającej na wykreśleniu wpisu dotyczącego dzierżawy opisanej powyżej nieruchomości przez M. I. O. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że A. H. i H. A. w dniu 2 lipca 2007 roku złożyli wniosek do tutejszego organu o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków w związku z wypowiedzeniem umowy dzierżawy zawartej na 10 lat w dniu [...] roku z M. I. O. Na podstawie tej umowy wnioskodawcy wydzierżawili M. I. O. działki o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 3.75 ha położonej w S. gm. T. Organ zaznaczył, że wypowiedzenie powyższej umowy nastąpiło na podstawie jej § 5, który stanowi, że wypowiedzenie umowy następuje z sześciomiesięcznym okresem wypowiedzenia. Do wniosku małżonkowie A. załączyli poświadczone za zgodność z oryginałem wypowiedzenie powyższej umowy dzierżawy z dnia [...] roku, w którym wskazali, że z dniem [...] roku wypowiadają tę umowę z zachowaniem sześciomiesięcznego okresu wypowiedzenia i termin ustania dzierżawy został określony na dzień 30 czerwca 2007 roku. Starosta stwierdził, że mając na uwadze wolę wnioskodawców i ustalenia zawarte w § 5 umowy dzierżawy postanowiono jak w sentencji decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. O. W ocenie odwołującego rozstrzygnięcie Starosty jest jednostronne i krzywdzące dla niego. Odwołujący powołał głównie argumenty, które miały przemawiać za bezzasadnością i niesprawiedliwością rozwiązania umowy dzierżawy. Pismem, które wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] roku małżonkowie A. przedstawili swoje stanowisko w sprawie, powołując się na zły stan zdrowia. Przedstawili również aktualne stosunki panujące między nimi a M. O., który niszczy zboże zasiane przez nich na przedmiotowej nieruchomości. W oświadczeniu z dnia [...] roku H. A. podał, że w przedmiotowej sprawie nie toczy się żadne postępowanie sądowe. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał między innymi: art. 7b, 2 pkt 8, art. 20, art. 22, art. 23 art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027); § 12 ust. 1, § 46, § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454). W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał na rejestracyjny charakter ewidencji gruntów i budynków. Podkreślił – powołując się na orzeczenia sądów – iż zapisy w ewidencji nie konstytuują praw. Dodatkowo zaznaczył potrzebę dokonywania zmian w ewidencji, tak, aby zapisy w niej były zgodne z rzeczywistym stanem sprawy. Organ odwoławczy uznał za słuszne stanowisko organu I instancji, iż na skutek oświadczenia małżonków A. doszło – zgodnie z § 5 umowy dzierżawy z dnia [...] roku do jej rozwiązania. Stąd na skutek zmiany stanu faktycznego, zasadne jest dokonanie zmiany w ewidencji. Skargę od powyższej decyzji wniósł M. O. Skarżący zakwestionował decyzję organów obu instancji. Podniósł, że rozstrzygnięcie Starosty jest jednostronne, gdyż powinien on uwzględnić argumenty drugiej strony i doprowadzić do kompromisu. Wskazał, iż umowa została zawarta na 10 lat. Skarżący wniósł o przekazanie sprawy organowi I instancji, aby ten wezwał obie strony i doprowadził do porozumienia, a gdy to nie przyniesie skutku, to, żeby skierował sprawę do sądu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowaną dotychczas argumentację. W piśmie z dnia [...] roku skarżący podtrzymał swoje zarzuty i wnioski. Z kolei w piśmie z dnia [...] roku uczestnicy postępowania H. i H. małżonkowie A. podtrzymali swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowanie jest dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków poprzez wykreślenie wpisu dotyczącego dzierżawy przez skarżącego M. I. O. działek o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w obrębie miejscowości S. i będących własnością uczestników postępowania H. i H. małżonków A. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny oświadczenia uczestników postępowania z dnia [...] roku o wypowiedzeniu M. I. O. umowy dzierżawy działek o nr numerach ewidencyjnych [...] i [...] z dnia [...] roku i w konsekwencji zasadnie przyjęły, iż doszło do rozwiązania przedmiotowej umowy. Zatem słusznie organy administracji przyjęły, że nastąpiła zmiana okoliczności prawnych i faktycznych wymagająca dokonania odpowiedniej aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków. Wobec zarzutów skarżącego co do zasadności rozwiązania niniejszej umowy dzierżawy, Sąd zwraca uwagę na fakt, że skarżący podpisując tę umowę zawierającą § 5 dopuszczający możliwość jej rozwiązania przez wypowiedzenie z zachowaniem 6 miesięcznego terminu wypowiedzenia – godził się na taką regulację. Stąd powinien być świadomy, że w każdym czasie właściciele dzierżawionych działek niezależnie od jakichkolwiek okoliczności – w tym od czasu na jaki umowa została zawarta – mogą wypowiedzieć dzierżawę z zachowaniem 6-miesięcznego okresu wypowiedzenia. Zaznaczyć przy tym należy, że § 5 umowy jest zgodny z obowiązującą na gruncie prawa zobowiązań zasadą swobody zawierania umów (art. 353¹ kodeksu cywilnego), która wyraża się w swobodzie zawarcia umowy, wyboru kontrahenta, ustalenia treści umowy oraz jej rozwiązania. Dodatkowo słusznie organy obu instancji przyjęły, iż oświadczenie uczestników postępowania z dnia 23 listopada 2006 roku o wypowiedzeniu umowy dzierżawy zostało złożone prawidłowo i wobec dowodu zwrotnego potwierdzenia odbioru przez dorosłego domownika skarżącego – doszło ono do skarżącego w taki sposób, że mógł się ona zapoznać z jego treścią (art. 61 § 1 kodeksu cywilnego). W konsekwencji zasadnie organy ewidencyjne stwierdziły, iż doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy dzierżawy i następnie do jej rozwiązania. Skarżący kwestionując zasadność wypowiedzenia umowy dzierżawy z dnia [...] roku winien wystąpić z powództwem do sądu powszechnego – sądu cywilnego. Należy bowiem podkreślić, iż ocena i ustalenia organów obu instancji zostały dokonane jedynie na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego i nie mają charakteru wiążącego. Mimo powyższego należało stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji. Ustawowy obowiązek aktualizowania ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujętych w niej danych dotyczących między innymi dzierżawców - osób fizycznych faktycznie władających gruntem – art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) spoczywa na staroście, który dokonuje tej aktualizacji z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1 i § 47ust. 1 powołanego rozporządzenia). Podkreślić należy, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych, zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, może nastąpić w dwojakim trybie – albo w trybie czynności materialno – technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego), o którym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust.1 cytowanego rozporządzenia), albo w drodze decyzji w oparciu o § 47 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany (na mocy § 47 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne). Przedmiotowe postępowanie w sprawie dokonanie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków zostało wszczęte na wniosek uczestników postępowania H. i H. małżonków A. Starosta, a następnie organ odwoławczy dokonali ustaleń jedynie w oparciu o przedłożone wraz z wnioskiem dokumenty - umowę dzierżawy z dnia [...] roku, oświadczenie wnioskodawców z dnia [...] roku o wypowiedzeniu przedmiotowej umowy, zwrotne potwierdzenie odbioru powyższego oświadczenia. Organy ewidencyjne nie wezwały wnioskodawców o przedłożenie dodatkowych dokumentów ani nie zażądały od nich wyjaśnień. Zatem do dokonania ustaleń prawnych i faktycznych nie potrzebowały przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego. W konsekwencji – wobec powyższego – aktualizacja danych w ewidencji gruntów i budynków powinna nastąpić poprzez czynność materialno – techniczną – wykreślenie wpisu dotyczącego dzierżawy przez skarżącego M. I. O. działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] – a nie w trybie wydania decyzji administracyjnej. Jedną z podstawowych zasad działania administracji publicznej jest sformułowana w art. 2 Konstytucji RP oraz w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zasada praworządności. Zobowiązuje ona organy administracji do działania na podstawie i w granicach prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze, decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwem (wyrok NSA z dnia 10.06.1983r., sygn. akt I SA 217/83, ONSA 1983/1/41, wyrok NSA z dnia 28 października 1993r., sygn. akt SA/Gd 1180/93, ST 1995/4/66) oraz w literaturze (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 953-954) wydanie decyzji w sprawie, w której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w inny sposób niż przez wydanie decyzji, oznacza, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Wydanie zaś decyzji bez podstawy prawnej powoduje – wobec treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - konieczność stwierdzenia jej nieważności. Skoro więc w przedmiotowym postępowaniu aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków winna nastąpią w formie czynności materialno – technicznej, to dokonanie tej aktualizacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej jest działaniem bez podstawy prawnej i winno skutkować – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - stwierdzeniem jej nieważności. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm) – orzekł jak w sentencji wyroku. /-/M. Ławniczak /-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska T.M.d