III SA/Po 791/19

Dnia 12 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] w [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Spółki z o. o. [...] z siedzibą w [...] w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko zobowiązanemu na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu [...] kwietnia 2018 r. Zastosowany środek egzekucyjny ( zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego ) nie doprowadził do zaspokojenia roszczenia wierzyciela. Zajecie okazało się nieskuteczne. Organ I instancji umorzył postępowanie egzekucyjne postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. obciążono wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Spółki z o. o. [...] z siedzibą w [...] w kwocie [...]zł. Po rozpatrzeniu zażalenia wierzyciela organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że organ egzekucyjny I instancji zasadnie obciążył na podstawie art. 64 c § 4 u.p.e.a. wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, albowiem nie mogły być one ściągnięte od zobowiązanego. Organ II instancji wskazał na podjęte czynności egzekucyjne, które nie doprowadziły do skutecznej egzekucji dochodzonej przez wierzyciela kwoty pieniężnej. Wierzyciel w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucił naruszenie : - art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. - art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 64 c § 7 u.p.e.a w zw. z art. 18 u.p.e.a - art. 138 § 1 pkt 1 kpa, wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Sąd ocenia, że w kontrolowanej sprawie organy przyjęły błędną wykładnię art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dzx. U. 2018, poz. 1314, ze zm.), dalej "u.p.e.a". Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 §1 pkt 4 u.p.a., może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych" (wyroki NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16; z 20 marca 2019 r., I GSK 3446/18, wyrok WSA w Poznaniu z 05 lipca 2018 r., III SA/Po 173/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej jako CBOSA). Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż [...] zł [...] gr. Sąd przyjmuje powyższą wykładnię powołanych przepisów, gdyż interpretacja ta najpełniej uwzględnia ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Oznaczając zakres obciążenia opłatą z art. 64 §1 pkt 4 u.p.e.a. Sąd uwzględnił, że opłaty egzekucyjne nie stanowią daniny publicznej o charakterze podatkowym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jej odpłatność. Podatek jako danina nieodpłatna nie wiąże się z żadnym bezpośrednim świadczeniem wzajemnym na rzecz podatnika. Natomiast opłaty pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów administracji publicznej. Z akt sprawy wynika, że opłaty ustalono w sposób nie związany z rzeczywistymi kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ich wysokość określona została stosunkowo, jako określony procent od kwoty egzekwowanej należności. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyżej wymienionego wyroku (pkt 4.3. uzasadnienia) wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Wskazał jednakże, że swoboda ustawodawcy w zakresie określania wysokości opłat nie jest nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi pomiędzy interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie uznał, że wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za których podjęcie opłaty te zostały naliczone. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Przedmiotowa regulacja nie wymienia przyczyn niemożliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, nie rozróżnia w tym przedmiocie powodów faktycznych i prawnych. W tej sytuacji wierzyciel nie tylko nie odzyskuje od zobowiązanego dochodzonej w toku postępowania egzekucyjnego należności, ale jest obciążany kosztami bezskutecznej egzekucji. Dlatego też, oprócz wskazania podstawy prawnej obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, organ egzekucyjny winien wziąć pod uwagę, czy rozstrzygnięcie o kosztach będzie zgodne z zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego zawartymi w ustawie, w szczególności z zasadą celowości postępowania, tj. czy nie obciąża się wierzyciela opłatami za czynności, co do których już przed ich podjęciem wiadomo, że nie doprowadzą do pokrycia kosztów egzekucyjnych. Zatem zasady ogólne postępowania egzekucyjnego muszą być brane pod uwagę przy wydaniu orzeczenia w zakresie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi (prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 26 listopada 2014 r., I SA/Po 638/14, od którego NSA oddalił skargę kasacyjną ww. wyrokiem; CBOSA). Sąd podkreśla, że w przypadku egzekwowania należności pieniężnych postępowanie egzekucyjne powinno doprowadzić, co do zasady, do odzyskania należności od zobowiązanego, zatem majątek wierzyciela powinien ulec powiększeniu, a nie uszczupleniu. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny jest obowiązany do podejmowania środków egzekucyjnych zmierzających bezpośrednio do wykonania obowiązku. Bez wątpienia prowadzenie egzekucji wiąże się z ponoszeniem kosztów egzekucyjnych w postaci opłat egzekucyjnych i wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny. Należy jednak mieć na uwadze okoliczność podnoszoną przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku, że w egzekucji administracyjnej organy egzekucyjne zasadniczo przynależą do tego samego pionu organizacyjnego co organy wydające decyzje administracyjne. W kontekście powyższego należy przedstawić pogląd zawarty przez WSA w wyroku z dnia 20 marca 2019r. (I GSK 3446/18 CBOSA), że w zakresie zarówno (a) opłaty egzekucyjnej, określonej w art. 64§ 1 pkt 4 u.p.e.a., jak i (b) opłaty manipulacyjnej, określonej w art. 64 § 6 u.p.e.a., ustawowe określenie zarówno maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej, jak i maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej są typowymi czynnościami konwencjonalnymi a nie uchylenie (zakresowe stwierdzenie niekonstytucyjności ) przez Trybunał Konstytucyjny przepisu, który tych kwot nie określa, nie daje podstaw do ich określenia w drodze wykładni dokonywanej przez sąd administracyjny. Nie zrobił tego również Trybunał Konstytucyjny, uznając, że przekracza to jego kompetencje. Ewentualna modyfikacja zakwestionowanej normy prawnej powinna nastąpić w drodze wyraźnego aktu prawotwórczego, podjętego przez upoważnione do tego organy (zob. M. Wojtuś, glosa do wyroku NSA z dnia 12 września 2013r., II FSK 1991/13. Glos 2014/2/125-129). W przywołanym wyroku NSA podzielił pogląd wyrażony przez inny skład orzekający tego Sądu, że skoro niezgodnie z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej to należy przyjąć, że stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat. W przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu opłaty, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszone zostaną wskazane w wyroku Trybunału wzorce konstytucyjne (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2019r., II FSK 2576/18). Sąd wskazuje, ze podziela powyższy pogląd. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018.265).