III SA/Po 794/14

Dnia 29 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma Fundacji x o odrzuceniu wniosku 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane Biuro Obsługi Działania 2.6 ZPORR x pismem z dnia [...] r. poinformowało Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością , że jej wniosek o dofinansowanie projektu złożony w dniu 14 kwietnia 2006 r. został odrzucony z powodów formalnych. Wskazano, że zgodnie z Instrukcją dla Beneficjentów – Konkurs IV wnioski powinny być dostarczone w wersji Generatora Wniosków 3.0.0.54 i następnych, podczas, gdy dostarczony wniosek jest w wersji 3.0.0.44. Ponadto projekt nie jest zgodny z celami Działania 2.6 Regionalne Strategie Innowacyjne i Transfer Wiedzy. Wniosek zawiera ponadto szereg innych uchybień formalnych. Wnioskodawca złożył od powyższego pisma odwołanie. Podniesiono w nim, m. in. że nie było bezwzględnej konieczności zastosowania Generatora Wniosków w wersji 54 i następnych. W Konkursie tym można było zgłaszać projekty dotyczące cykli szkoleniowo – edukacyjnych. Po rozpatrzeniu odwołania, pismem z dnia [...] r. Z, podtrzymał decyzję o odrzuceniu wniosku z powodów formalnych. W uzasadnieniu wskazano, jak wcześniej, że wnioski w przedmiotowym Konkursie winny być dostarczane w wersji Generatora Wniosków 3.0.0.54 i następnych, a przedmiotowy wniosek został dostarczony w wersji 3.0.0.44. Projekt nie jest również zgodny z celami działania 2.6 Regionalne Strategie Innowacyjne i Transfer Wiedzy. Pismem z dnia 14 grudnia 2012 r. adresowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego , Spółka z o. o. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. o odrzuceniu jej wniosku, bądź też o stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że SKO jako organ nadzorczy może na mocy art. 156 w zw. z art. 157 § 1 kpa podjąć decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji x jako wydanej z naruszeniem prawa. Strona powołała się na uchwałę NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06, zgodnie z którą odrzucenie wniosku wskazanego w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy. Z tego względu można wnioskować o stwierdzenie nieważności tego aktu – decyzji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P na podstawie art. 17, art. 61 a i art. 157 § 2 kpa odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności pisma x z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w sprawie nie było materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Takiej formy działania organów nie przewidziano bowiem w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju. Ponadto przedmiotowe pismo z [...] r. nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów kpa i dlatego nie można prowadzić postępowania administracyjnego w kwestii stwierdzenia nieważności tego aktu. Pismo nie zawierało elementów decyzji wskazanych w art. 107 § kpa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka z o. o. powołała się ponownie na uchwałę NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06, wskazując, że sporne pismo jest decyzją i można żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Postanowieniem z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoje postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia organ powtórzył tezy dotyczące tego, że w sprawie nie było materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Takiej formy działania organów nie przewidziano bowiem w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju. Ponadto sporne pismo z dnia [...]r. nie może być uznane za decyzję administracyjną, wobec czego nie ma podstaw do żądania stwierdzenia jego nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona wniosła o uchylenie obu postanowień SKO i zobowiązanie tego organu do wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji x z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismo z dnia [...]r. jest decyzją wydaną na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, wobec czego istniały podstawy faktyczne i prawne do żądania wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności tego aktu prawnego. Strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2015 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, powołując się na stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. C podniósł, że organ naruszył art. 1 pkt. 2 kpa i art. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Powołał się ponadto na art. 26 ust. 3 tej ustawy i na § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 lipca 2004 r. x jako Instytucja Wdrażająca winna wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, a jej rozstrzygnięcie wydane na podstawie ustawy o Narodowym Planie Rozwoju stanowiło decyzję. Strona dodała też, że WSA w Warszawie i WSA w Krakowie w analogicznych sprawach przyznały mu rację uchylając zaskarżone postanowienia SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd w zakresie swej właściwości sprawuje kontrolę decyzji ( postanowień ) pod względem zgodności z przepisami postępowania i prawem materialnym. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), dalej p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także niepodnoszonych w skardze. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów podatkowych, a z drugiej poprzez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego – zakaz reformationis in peius. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wniosek strony z dnia 14 kwietnia 2006 r. dotyczył Konkursu o dofinansowanie ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego Realizacji Projektu w Ramach Priorytetu 2 – Wzmocnienie Rozwoju Zasobów Ludzkich w Regionach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006. W ramach tego Konkursu wniosek podlegał ocenie formalnej i merytorycznej dokonywanej przez Biuro Obsługi Działania 2.6 ZPORR x, działającej w ramach konkursu na terenie województwa wielkopolskiego jako Instytucja Wdrażająca [...] na podstawie umowy z dnia [...] r. pomiędzy x a Samorządem Województwa. Postępowanie konkursowe było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju ( Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm. ). Na podstawie art. 11 ust. 5 tej ustawy Minister Gospodarki i Pracy wydał w dniu 25 sierpnia 2004 r. rozporządzenie w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 ( Dz. U. z 2004 r., Nr 200, poz. 2051 ze zm. ). Z załącznika do tego rozporządzenia wynika m. in. , że dotyczy ono Priorytetu 2 – Wzmocnienie Rozwoju Zasobów Ludzkich w Regionach, w tym Działania 2.6 – Regionalne Strategie Innowacyjne i Transfer Wiedzy. Podkreślić trzeba, że w ustawie z 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju przewidziano generalnie dwa etapy postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach regionalnych programów operacyjnych. Pierwszy z nich obejmuje rozpoznanie przez instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą wniosku zgłoszonego przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie projektu z publicznych środków wspólnotowych i kończy się przyznaniem albo odmową przyznania dofinansowania (art. 26 ust. 2 tej ustawy). Na tym etapie zapadają rozstrzygnięcia władcze i jednostronne ("przyznaje"), o charakterze decyzji administracyjnej ( zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 63/06, orzeczenia.nsa.gov.pl/doc ). Po pozytywnym dla strony zakończeniu pierwszego etapu, tj. po przyznaniu dofinansowania, dochodzi do etapu drugiego, którym jest zawarcie umowy, określającej warunki dofinansowania projektu (art. 26 ust. 5 i art. 27 ust. 1 i 3 tej ustawy) – zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt V CSK 164/11, lex nr 1213429. Skoro przyznanie dofinansowania ma charakter decyzji administracyjnej to złożenie wniosku o dofinansowanie wszczyna odpowiednie postępowanie administracyjne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 849/08, lex nr 531116). Odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju również następuje w formie decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy. Jest to teza uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 ( lex nr 268925 ). W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano m. in., że, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest dostatecznych podstaw do wykluczenia rozwiązania polegającego na tym, że także w przypadkach, gdy podstawą do korzystania z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych jest umowa o dofinansowanie projektów, przed zawarciem umowy przewidziane jest, z woli ustawodawcy, wydanie decyzji albo wydanie innego aktu lub dokonanie czynności o charakterze administracyjnoprawnym. Gdy przyznanie dofinansowania projektu następuje na podstawie umowy, powstaje pytanie o charakter prawny poprzedzających zawarcie umowy czynności organów administracji publicznej lub innych instytucji publicznych. Treścią tych czynności jest badanie, czy dana osoba spełnia prawne wymagania do otrzymania dofinansowania i w związku z tym zostanie z nią zawarta umowa, czy też przeciwnie, w razie niespełnienia tych wymagań odmówi się zawarcia umowy. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o NPR ubiegający się o dofinansowanie ze środków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, projektów w ramach programów wymienionych w art. 8 ust. 1 pkt 1-3 składał wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach. Instytucja wdrażająca to, w myśl art. 2 pkt 4 omawianej ustawy, podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzającą. Po złożeniu wniosku odbywa się najpierw weryfikacja kompletności i poprawności formalnej wniosku, a potem dokonywana jest ocena zgodności z programem i ocena merytoryczna. Później następuje zawarcie umowy z beneficjentem, przygotowanie zlecenia płatności, dokonanie płatności i księgowanie płatności. NSA podzielił w uchwale przytoczony powyżej pogląd, że przepisy ustawy o NPR wskazują na istnienie wyraźnie wyodrębnionych dwóch etapów postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych - unormowanych osobno, w dwóch różnych ustępach art. 26 tej ustawy. Pierwszy etap to postępowanie wszczynane na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. W tym etapie następuje rozpoznanie wniosku przez instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą, stosownie do przyjętego realizacji. Etap ten kończy się wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy. Dopiero po pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu następuje drugi etap postępowania, którym jest zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu (art. 26 ust. 5 ustawy). Zdaniem składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie przedstawionej wyżej, złożonej procedury mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych. Użyte przez ustawodawcę określenie "przyznaje dofinansowanie" należy interpretować jako stworzenie podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem NSA rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR mają charakter indywidualny i jednostronny. W opinii Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę strona zasadnie powoływała się na powyższą uchwałę w toku prowadzonego postępowania, tj. zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odrzucając wniosek strony skarżącej x, działająca w ramach Konkursu na terenie województwa wielkopolskiego jako Instytucja Wdrażająca [...] , podejmowała więc akt administracyjny o charakterze decyzji - akt władczy, indywidualny i jednostronny. Rację ma wobec tego skarżąca Spółka, że pismo x z dnia [...] stanowiło decyzję administracyjną. Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzeczenie to zawierało główne elementy decyzji wskazane w art. 107 § 3 kpa. Oznaczono w nim prawidłowo organ administracji, datę wydania, stronę, podano też rozstrzygniecie (odrzucenie wniosku o dofinansowanie z powodów formalnych) i jego uzasadnienie faktyczne. Uchybieniem formalnym decyzji był brak uzasadnienia prawnego oraz brak prawidłowego pouczenia o środku zaskarżenia decyzji, jednak uchybienie tego rodzaju nie oznacza braku podstaw do uznania pisma x z dnia [...] r. za decyzję. Pismo to zawiera bowiem minimum elementów nakazujących uznać je za decyzję administracyjną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 506). Ze względu na powyższe okoliczności Sąd uznał, że sporne pismo x z dnia [...] należało uznać za decyzję administracyjną, wobec czego mogła ona stanowić przedmiot wniosku Spółki o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia w oparciu o art. 156 kpa. Kolegium niezasadnie zatem wydało postanowienie o odmowie wszczęcia wnioskowanego postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Istnieje bowiem decyzja mogąca stanowić przedmiot powyższego postępowania. Sąd w pełni podziela też pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowe w dwóch przypadkach: braku decyzji, której nieważność miałaby być stwierdzona oraz niedopuszczalności weryfikacji decyzji w tym trybie. W pozostałych przypadkach zawsze istnieje przedmiot sprawy, to jest decyzja, co do której konieczne jest rozstrzygnięcie o istnieniu lub braku wad kwalifikowanych (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, PiP 2001/8/29). Z tego powodu należało orzec o uchyleniu postanowień SKO wydanych w ramach obu instancji, jako naruszających art. 61 a § 1 i art. 157 § 2 kpa. Sąd nie wypowiada się co do merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż na tym etapie byłoby to przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie zobowiązane wziąć pod uwagę ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku. Rozpatrzenie wniosku strony skarżącej musi uwzględniać stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn.. akt II GPS 3/06. Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd uchylił więc zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie SKO z dnia [...] r. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) p.p.s.a. ( pkt. 1 wyroku ). O zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. – jak w pkt. 2 wyroku. Koszty postępowania obejmowały wpis w kwocie 100 zł oraz koszty przejazdu strony do sądu ( 98 zł ). O wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 152 p.p.s.a.