III SA/Po 797/09

Dnia 27 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka ( spr.) Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. przy udziale sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia ... r Nr .... w przedmiocie uznania zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione. oddala skargę /-/ M. Kosewska /-/ M. Górecka /-/ M. Lorych-Olszanowska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku III SA/Po 797/09 Uzasadnienie. Decyzją z dnia 16.10.2007r. Starosta cofnął Z. zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów . Postanowieniem z dnia 14.05.2009r. na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm. ) tenże organ nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł, wezwał do jej uiszczenia w zakreślonym terminie oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do 30.06.2009r. Wraz z tymże postanowieniem doręczony został tytuł wykonawczy numer ... z dnia 14.05.2009r. wystawiony przez Starostę. W tytule wykonawczym określono treść obowiązku jako "usunięcie skutków prowadzonej przez Z. , działalności tj. usuniecie odpadów z terenu działek nr ...". Jako podstawę prawną obowiązku podano orzeczenie z dnia 16.10.2007 (decyzja o cofnięciu zezwolenia), natomiast w rubryce nr 23 jako akt normatywny stanowiący podstawę do wydania aktu administracyjnego ustalającego obowiązek, podano przepis art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. Nr 39 z 2007 r., poz. 251 ze zm. ). W ustawowym terminie Z. złożył zarzuty przeciwegzekucyjne, powołując jako podstawę zarzutu przepis art. 33 pkt. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz wskazując, iż organ egzekucyjny nie wskazał, w jakiej części winien zobowiązany usunąć skutki swojej działalności, gdyż nie określił, które odpady i o jakim kodzie winny zostać usunięte. Starosta postanowieniem z dnia 8.06.2009r. uznał zgłoszone zarzuty w sprawie braku określenia zakresu usunięcia skutków prowadzonej działalności za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia podał, iż doręczony tytuł wykonawczy spełnia wymogi z art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem została przedstawiona podstawa prawna i treść obowiązku, z którego wynika, iż zobowiązano Z. do usunięcia odpadów bez rozróżnienia kodów co oznacza, że należy usunąć wszystkie znajdujące się na terenie wskazanych tam działek odpady. Organ dalej podał, iż wskazano na art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach oraz na decyzję cofającą zezwolenie na zbieranie odpadów, która zablokowała możliwość zbierania jakichkolwiek odpadów. Tytułem uzasadnienia konieczności wszczęcia przez organ postępowania egzekucyjnego wskazano na uchylanie się zobowiązanego od obowiązków wynikających z cofnięcia zezwolenia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Z., wnosząc o zmianę orzeczenia i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Żalący się podtrzymał zarzut, iż tytuł wykonawczy nie zawierał dokładnie określonego obowiązku, poprzez wskazanie których konkretnie odpadów dotyczy obowiązek usunięcia. Podał, iż organ błędnie przyjął, że żalący nie podjął czynności zmierzających do usunięcia skutków swojej działalności. Nadto dodał, iż w czerwcu 2009r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na odzysk odpadów , co umożliwi - w jego ocenie - zakończenie usuwania skutków osunięcia skarpy w miejscowości ... oraz kompleksowe rozwiązanie problemu przedmiotowych odpadów. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 29.07.2009r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji i za nim podał, iż zobowiązanie do usunięcia odpadów z terenu wymienionych w tytule wykonawczym działek stanowi wystarczające określenie treści obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 30 ust. 2 i 5 ustawy o odpadach cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwienia, zbierania odpadów lub transportu odpadów, powoduje wstrzymanie działalności objętej zezwoleniem, zaś posiadacz odpadów, pomimo wstrzymania prowadzonej działalności, jest obowiązany do usunięcia jej skutków na własny koszt. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że obowiązek wynikający z art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach może być egzekwowany w trybie egzekucji administracyjnej. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na pismo pełnomocnika żalącego złożone w dniu 15.07.2009r. i będące uzupełnieniem zarzutów , w którym to piśmie stwierdza się, iż odpady nie są niebezpieczne. Obecnie skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29.07.2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Z., wnosząc o uchylenie w całości skarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego ( art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt. 5 kpa, art. 77 kpa, art. 7 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 27 § 1 pkt. 3 i art. 33 pkt. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ) oraz prawa materialnego ( rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13.05.2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy o odpadach i art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach ). Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 1.10.2009r. uzupełnił zarzuty skargi i ostatecznie wniósł o uchylenie skażonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucił błędne uznanie przez organ I instancji, iż istnieje obowiązek, którego wyegzekwowaniu służy przedmiotowy tytuł wykonawczy w sytuacji, gdy brak jest decyzji bądź przepisu, który pozwalałby na jednoznaczne określenie obowiązku jednostki, w stosunku do której prowadzona jest egzekucja. Skarżący twierdził, że dopiero skonkretyzowanie treści obowiązków posiadacza odpadów w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 34 ustawy o odpadach daje wystarczającą podstawę do przeprowadzenia postępowania w trybie egzekucji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 27.01.2010 r. skarżący podniósł, iż wyrokiem z dnia 18.11.2009 r. WSA w Poznaniu uchylił decyzję SKO odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji cofającej zezwolenie z dnia 16.10.2007 r. (protokół z rozprawy, k.94 akt sądpwych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt. 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( t. j. – Dz. U. Nr 110, poz. 968 ze zm. ) zobowiązanemu przysługuje prawo do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakreślonym 7- dniowym terminie. Podstawą zarzutów może być tylko to, co ustawodawca wskazał w przepisie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący w piśmie z dnia 25.05.2009r. wskazał na zarzut określony w pkt. 1 tego artykułu podając, że nie istnieje obowiązek usunięcia odpadów niebezpiecznych, bo takiego odpadu nie ma na wskazanym terenie a ponadto podał, iż nie określono, które odpady i o jakim kodzie powinien on usunąć z przedmiotowych działek. Powyższe oznacza, że tylko te, a nie inne zarzuty były przedmiotem rozpatrzenia przez organy egzekucyjne. Sąd zaś jedynie bada czy organy obydwu instancji dokonały prawidłowych ustaleń i czy prawidłowo zastosowały obowiązujące prawo. Wynika to z przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którymi sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem ( legalności ) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. W świetle powyższego należało uznać w ocenie Sądu, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż treść obowiązku o charakterze niepieniężnym została w przedmiotowym tytule prawidłowo i jednoznacznie określona, bowiem zobowiązanie do usunięcia odpadów oznaczało, że należy ze wskazanych tam działek usunąć wszystkie odpady – umieszczone na nich jako skutki działalności firmy skarżącego. Z kolei twierdzenia, że odpady nie były niebezpieczne, a więc obowiązek wskazany w treści tytułu wykonawczego nie istnieje, jest pozbawione racji. Wskazać należy wyraźnie, iż na tym etapie postępowania, tj. na etapie postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, pozwalającym oprzeć zarzut na nieistnieniu obowiązku, chyba że nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, która nastąpiła po wydaniu tytułu wykonawczego ( orzeczenie NSA z 10.12.1998r. III SA 1418/97 ). We wniesionych w toku postępowania zarzutach strony podnoszono wyłącznie kwestię błędnego określenia treści obowiązku wskazanego w przedmiotowym tytule wykonawczym. Wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutów przesądza o tym, że organ nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w danej sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów, niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego. Z tego względu zgodnie z poglądem orzecznictwa sądowego powołanie nowego zarzutu w zażaleniu na postanowienie organu I instancji wydane w przedmiocie zarzutów nie może świadczyć o wadliwości tego postanowienia ( zob. m. in. wyrok WSA z 19.09.2007 r., III S.A./Wa 1151/07, lex nr 441253 ). Tym bardziej dotyczy to zarzutów wskazanych w art. 33 ustawy nie podniesionych w ogóle w toku postępowania egzekucyjnego, a dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Tak więc nowe zarzuty skargi , które nie były formułowane bezpośrednio po doręczeniu tytułu wykonawczego ( w piśmie z 25.05.2009 r. ) nie mogą zasługiwać na ich uwzględnienie. Sąd w ramach kontroli legalności zaskarżonego postanowienia jedynie z urzędu bada, czy nie zachodzi nieważność przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. W omawianej sprawie zarzut niewyłączenia członka Kolegium od udziału w sprawie jest nieuzasadniony i w tej kwestii należało przychylić się do stanowiska wyrażonego przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Zgodnie bowiem z art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt. 5 Kpa członek SKO podlega wyłączeniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W przedmiotowym postępowaniu dotyczącym wyłącznie kwestii oceny merytorycznej wniesionych zarzutów SKO orzekało tylko raz w charakterze organu II instancji – wydając zaskarżone postanowienie z dnia 29 lipca 2009 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 8 czerwca 2009 r. odmawiające uznania zarzutów za uzasadnione. Powołane przez stronę postanowienie SKO z 08.07.2009 r. wydane w toku II instancji dotyczyło innego postępowania, gdyż uchylało postanowienie organu I instancji z dnia 14.05.2009 wydane w przedmiocie nałożenia na przedsiębiorstwo skarżącego grzywny w celu przymuszenia oraz wezwania do uiszczenia kwoty tej grzywny i do wykonania obowiązku nałożonego w spornym tytule wykonawczym. W wydaniu obu tych orzeczeń SKO uczestniczyła wprawdzie ta sama osoba, jednakże nie ulega wątpliwości, iż były to odrębne postanowienia, wydane w ramach II instancji w toku dwóch różnych postępowań administracyjnych. Odnosząc się do zarzutu wskazanego w piśmie z 01.10.2009 r. i dotyczącego nieistnienia obowiązku, którego wyegzekwowaniu służył przedmiotowy tytuł wykonawczy ( ze względu na brak decyzji bądź przepisu, który pozwalałby na jednoznaczne określenie obowiązku jednostki, w stosunku do której prowadzona jest egzekucja ), Sąd uznał, iż został on podniesiony dopiero po wniesieniu skargi, wobec czego pominięcie przez organ tej kwestii w toku postępowania egzekucyjnego nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonych postanowień. Jedynie ubocznie należy wskazać, iż Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą w piśmie procesowym stanowiącym uzupełnienie skargi. Decyzja, o której mowa w art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach nie dotyczy bowiem podmiotów, którym udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności dotyczącej zbierania odpadów. W omawianej sprawie stosownie do art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu tytuł wykonawczy zgodnie z art. 32 i postanowienie o nałożeniu grzywny. Przedmiotowy tytuł wykonawczy powoływał decyzję z dnia 16.10.2007 r. o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów ( k. 89-93 akt sądowych ). Cofnięcie zaś zezwolenia powoduje z mocy prawa wstrzymanie działalności objętej zezwoleniem ( art. 30 ust. 3 ustawy o odpadach ), a posiadacz odpadów, pomimo wstrzymania prowadzonej działalności jest obowiązany ( również z mocy prawa ) do usunięcia jej skutków na własny koszt ( ust. 5 ) i ten obowiązek o charakterze niepieniężnym ( polegający przede wszystkim na usunięciu zgromadzonych odpadów ) może być egzekwowany w trybie egzekucji administracyjnej, co oznacza, że do wystawienia przedmiotowego tytułu wykonawczego nie była potrzebna osobna decyzja. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt. 10 egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji na podstawie przepisu szczególnego. Według art. 3 § 1 ustawy obowiązki powyższe wynikać powinny przy tym z decyzji lub postanowień właściwych organów, bądź też – w zakresie administracji rządowej lub jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Zdaniem Sądu obowiązek niepieniężny polegający na konieczności usunięcia przedmiotowych odpadów wynikał w niniejszej sprawie bezpośrednio z przepisu art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach, o treści którego pouczono stronę w decyzji z 16.10.2007 r. Decyzja wskazana w art. 34 ustawy o odpadach, stanowiąca odrębną podstawę do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczy natomiast innych sytuacji, związanych generalnie ze stwierdzeniem posiadania odpadów w miejscach nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania i nakazaniem ich usunięcia z urzędu. Chodzi np. o sytuacje dotyczące gromadzenia na nieruchomości odpadów pochodzących z remontu czy rozbiórki obiektu budowlanego. W przypadku cofnięcia zezwolenia na gromadzenie odpadów – jak już wskazano powyżej – obowiązek ich usunięcia powstaje z mocy samego przepisu prawa ( art. 30 ust. 5 ustawy ), a w przypadku jego niewykonania nie wydaje się odrębnej decyzji w trybie art. 34 ustawy, lecz nakłada grzywnę w celu przymuszenia. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, wobec czego należało orzec o oddaleniu skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). /-/M. Kosewska /-/ M. Górecka /-/ M. Lorych-Olszanowska T.M.d