III SA/Po 801/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Beata Sokołowska Protokolant: st. sekr. sąd. Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2009 r. przy udziale Sprawy ze skargi M.K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę /-/B. Sokołowska /-/M. Lorych-Olszanowska /-/T. M. Geremek WSA/wyr.1- sentencja wyroku W dniu 30 maja 2008 r. M. K., złożył wniosek w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008, w którym zadeklarował do dopłaty działki ewidencyjne [...] położone w województwie warmińsko-mazurskim, powiat o., gmina O., obręb D., [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w województwie warmińsko-mazurskim, powiat ostródzki, gmina Ostróda, obręb D., [...], [...], [...] położone w województwie warmińsko-mazurskim, powiat o., gmina O., obręb T., [...] położoną w województwie warmińsko-mazurskim, powiat o., gmina O., obręb B. oraz [...] położoną w województwie warmińsko-mazurskim, powiat o., gmina O., obręb M. Do wniosku dołączył pismo wyjaśniające, iż w związku z wypadkiem, nie był w stanie złożyć wniosku o przyznanie płatności w wymaganym terminie, tj. do dnia 15 maja 2008 roku, ponieważ od września ubiegłego roku przebywał często i długotrwale w szpitalach i nie był w stanie powołać pełnomocnika, który w jego imieniu złożyłby wniosek. W związku z powyższym wniósł o nie naliczanie sankcji z tytułu opóźnionego złożenia wniosku. Na potwierdzenie wskazanej sytuacji wnioskodawca przesłał kopie zwolnień lekarskich oraz decyzję o przyznaniu świadczenia rehabilitacyjnego na okres od 15 marca 2008 roku do 10 września 2008 roku wystawioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ze względu na błąd w złożonym wniosku (brak wskazania upraw dla działek rolnych D, F, N), M.K. został wezwany do usunięcia braków do dnia 12 września 2008 r. Korektę złożył natomiast w dniu 6 października 2008 roku, w której zmienił deklarację na działkach rolnych o identyfikatorach "D", "F", "N" na RE wierzba energetyczna. Jednocześnie udokumentował swoją zwłokę i złożył wniosek o przywrócenie terminu do jej złożenia, który został przywrócony postanowieniem Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...]. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), w związku z §3 ust. 1, ust. 2, ust. 3, §5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.) oraz art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z dnia 23.12.2006 roku, s. 74), art. 21 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 roku, s. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 3, t. 44, s. 243, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) przyznał po potrąceniu kwoty w wysokości [...] płatność ONW na rok 2008 w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że łączna powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia płatności działek rolnych wyniosła: [...] ha w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) - 1 strefa nizinna. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. oraz w związku z art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE L 368, z 23.12.2006, s. 74) złożenie wniosku pomocowego, po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby wniosek został złożony w terminie, co spowodowało przyznanie płatności we wskazanej wysokości. W odwołaniu M.K. podniósł, że wraz z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2008 został złożony wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia, a opóźnienie w złożeniu wniosku wynikało z siły wyższej w związku z wypadkiem jakiemu uległ we wrześniu 2007 roku, co potwierdziły stosowne zaświadczenia złożone w Oddziale ARiMR. Wniosek wypełniany był w okresie choroby i zmniejszonej zdolności koncentracji. W czasie składania korekty został również złożony wniosek o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych wniosku, który został przywrócony przez ARiMR. W tych okolicznościach błędy we wniosku i opóźnienie w jego złożeniu wynikały z uzasadnionej siły wyższej, na którą wskazuje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności (Dz.U. z dnia 15 marca 2007r., Dz.U. 07.46.308). Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego na podstawie art. 138 §2 kpa oraz art. 10 ust 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 roku, Nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji jednak z powodów innych niż podniesione w skardze. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika, który składa się w terminie od dnia 15 marca do 15 maja, a termin ten nie podlega przywróceniu. Natomiast w myśl art. 21 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku - poza przypadkami działania siły wyższej oraz sytuacjami wyjątkowymi, o których mowa w art. 72, złożenie wniosku pomocowego zgodnie z niniejszym rozporządzeniem po wyznaczonym terminie będzie prowadziło do zmniejszenia o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony był by rolnik, gdyby wniosek został złożony w terminie, co ma zastosowanie do płatności ONW na podstawie art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 roku. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w sprawie nie można skutecznie powołać się na przepisy dotyczące siły wyższej, wyłączające negatywne skutki złożenia wniosku o przyznanie dopłat po terminie, gdyż w myśl § 1 pkt 2) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności (Dz.U. z 2007r., Nr 46, poz. 308), dowodem potwierdzającym działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 40 ust. 4 Rozporządzenia Rady(WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. jest: zaświadczenie o czasowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, wydane na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a tymczasem skarżący przedstawił dokumenty wydane na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym pracowników. Ponieważ katalog rodzajów dowodów wymienionych § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r., jest katalogiem zamkniętym, nie ma możliwości jego rozszerzenia, chociażby poprzez analogię przepisów o ubezpieczeniu społecznym. Zatem organ I instancji słusznie nałożył sankcje terminowe w wysokości 10% początkowej kwoty przyznanych płatności w ramach płatności (ONW). Ponieważ Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznaje działanie siły wyższej, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w decyzji w sprawie o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", należało uchylić decyzję organu I instancji, gdyż nie zawiera ona uzasadnienia dotyczącego uznania bądź odmowy uznania przypadku działania siły wyższej. Organy administracji publicznej powinny bowiem starannie wyjaśnić motywy, jakimi kierowały się załatwiając sprawę (zob. wyr. NSA z 15.02.1984 r., SA/Po 1122/83, GAP 1986, Nr 4, s.45), a strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanej decyzji, w przeciwnym razie ogranicza się możliwość obrony jej słusznych interesów poprzez uniemożliwienie lub istotne utrudnienie polemiki z organem (zob. wyr. NSA z 15.12.1995 r., SA/Lu 2479/94). W dniu 17 sierpnia 2009 roku M.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, na uzasadnienie decyzji organu II instancji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu. W skardze zawarł wniosek o sprostowanie i uzupełnienie uzasadnień ze względu na brak zastosowania art. 7, art. 8 i art. 10 kpa i nie ustosunkowanie się do art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z argumentacją organu, który stwierdził że skoro dokumenty przedstawione przez zainteresowanego są dokumentami wydanymi na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym pracowników przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie mieszczą się w katalogu rodzajów dowodów wymienionych w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r., który jest katalogiem zamkniętym i nie podlegającym rozszerzeniu, chociażby poprzez analogię przepisów o ubezpieczeniu społecznym, a zatem zasadne było nałożenie sankcji terminowych w wysokości 10% kwoty początkowej. Takie stwierdzenie zostało zakwestionowane z uwagi na fakt, że potrącenia są rodzajem kary za niedopełnienie terminu złożenia wniosku o dopłaty bezpośredniej ONW, a przywołane przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa zdaniem skarżącego są niepełne. Ponadto skarżący przywołał art. 18 ust. 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., zgodnie z którym urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 62/07), a przeciwne działanie jest niezgodne z art.7, art. 8 i art. 10 kpa. Zdaniem skarżącego w treści rozporządzenia Ministra Rolnictwa użyto sformułowania, że dowodem potwierdzającym działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku jest zaświadczenie o czasowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, wydane na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie rozdzielając i nie ograniczając rolników ubezpieczonych z obowiązku i na wniosek. Zatem zarówno rolnicy utrzymujący się wyłącznie z pracy w gospodarstwie (gospodarstwo rolne jest ich jedynym źródłem dochodu) objęci obowiązkowym ubezpieczeniem rolniczym, jak i rolnicy ubezpieczeni na wniosek (ich źródłem utrzymania nie jest wyłącznie praca w gospodarstwie) są objęci ubezpieczeniem rolniczym. Gdyby Minister chciał wyłączyć grupę rolników utrzymujących się nie tylko z pracy w gospodarstwie rolnym użyłby sformułowania "o ubezpieczeniu obowiązkowym rolników". Wyłączenie spod obowiązywania w/w rozporządzenia mogłoby nastąpić w przypadku gdyby dopłaty były formą pomocy państwa do pewnej grupy osób, jak to miało miejsce w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109). W przypadku płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, realizowane są one do powierzchni gruntów rolnych i poszczególnych rodzajów upraw, dlatego nie może więc być z nich wyłączona jakakolwiek grupa osób, gdyż płatności dotyczą gruntów i upraw. Przepisy o czasowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym są zbieżne z przepisami o ubezpieczeniu społecznym pracowników, a zatem nie może być dyskryminowana osoba, która nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników i która nie korzysta z pomocy Państwa ubezpieczając się dodatkowo na wniosek. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i przytoczył dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący jednoznacznie zakreślił ramy skargi poprzez sprecyzowanie, że nie dotyczy ona sentencji decyzji ale jej uzasadnienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych niesporne jest, że skarga na uzasadnienie decyzji, bez kwestionowania samej sentencji decyzji, jest dopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 14.08.1987 r., sygn. akt IV SA 393/87, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14.06.2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1272/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30.09.2004 r., sygn. akt II SA/Wr 3232/01). W ocenie skarżącego, objęta skargą decyzja wydana została z pominięciem przepisów art. 7,8 i 10 K.p.a. i bez odniesienia się do art. 2 i 32 Konstytucji RP. Naruszenie art. 7, 8 i 10 K.p.a. skarżący uzasadnił wskazując na niepełną regulację zawartą w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności (Dz.U. Nr 46 poz. 308 ze zm.) Powołał się na art. 18 ust. 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, wskazując, że zgodnie z tym przepisem urzędnik odstępuje od wydania decyzji, która opierałaby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i która nie zawierałaby indywidualnej argumentacji. Zarzut naruszenia przepisów art. 2 i 32 Konstytucji RP skarżący powiązał z wymienionym wyżej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. i stwierdził, że wskazane przepisy stanowiące, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym i wszyscy są wobec prawa równi, są nadrzędne nad tym rozporządzeniem. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, dowodem potwierdzającym działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 40 ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 jest zaświadczenie o czasowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, wydane na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie rozdzielając i nie ograniczając rolników ubezpieczonych z obowiązku i na wniosek. Argumentacja skarżącego zdaje się wskazywać, iż zarzuca on organowi odwoławczemu, że narzucił organowi I Instancji rozstrzygnięcie sprawy. Wynika to z przytoczenia stanowiska organu odwoławczego, który wyraził akceptację rozstrzygnięcia, polegającego na nałożeniu sankcji stanowiącej 10% kwoty przyznanych płatności. W omawianej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, który zastosował opisaną wyżej sankcję i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zastosowany przez ten organ przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Przepis ten zakreśla zatem ramy rozstrzygnięcia organu odwoławczego i nie pozwala temu organowi na formułowanie wskazań co do sposobu załatwienia sprawy, poprzez uwzględnienie bądź nieuwzględnienie żądania strony. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powodem uchylenia decyzji organu I instancji był, stwierdzony w niej, brak "uzasadnienia dotyczącego uznania bądź odmowy uznania przypadku działania siły wyższej". Powyższe wskazanie nie przesądza o treści przyszłego załatwienia sprawy, lecz stanowi jedynie wskazówkę co do dalszego postępowania. Taki powód uchylenia decyzji organu I instancji mieści się więc w ramach zakreślonych przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Również wyrażenie przez organ odwoławczy opinii, że organ I instancji "słusznie nałożył na Pana M.K. sankcje terminowe wysokości stanowiącej 10% kwoty początkowej przyznanych płatności, w ramach płatności ONW" nie stanowi wiążącego ustalenia, pozbawiającego organ I instancji samodzielności rozstrzygania skoro jednocześnie organ ten zalecił poczynienie dalszych ustaleń, niewątpliwie mogących mieć wpływ na treść przyszłego rozstrzygnięcia. Tak sporządzone uzasadnienie organu odwoławczego w zaskarżonej części nie jest obarczone wadą prawną oraz nie narusza wymienionych w skardze przepisów. Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Przepis art. 10 K.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uzasadnienia skargi, w którym wymieniono przytoczone przepisy, nie wynika w jaki sposób zostały one naruszone w zaskarżonym uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Uniemożliwia to bardziej szczegółowe odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów. Brak też podstaw do uznania za zasadne zarzutów dotyczących naruszenia Konstytucji RP w sposób wskazany w skardze. Określenie jakimi dowodami można wykazywać działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników...sprecyzowane w § 1 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r., nie podważa zasady równości wszystkich wobec prawa ani też nie sprzeciwia się zasadzie sprawiedliwości społecznej, wyrażonych we wskazanych przepisach. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/ B. Sokołowska /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ T.M. Geremek D.W.d