III SA/Po 801/11

Dnia 14 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek ( spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak Protokolant: stażysta Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi małoletniego x reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego y na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 17.08.2011 r. do Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek w związku z wydaną w dniu [...] znak: [...] decyzją ZUS odmawiającą umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu obu decyzji organ rentowy ograniczył się jedynie do zacytowania treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141 poz. 1365). Następnie ZUS wskazał, iż analizując sytuację materialną wnioskodawcy Zakład stwierdził, że x posiada prawo do renty rodzinnej po zmarłym ojcu – [...]. Świadczenie pobiera wspólnie ze swoją matką- Y oraz siostrą [...]- łączna wysokość renty wynosi 992,39 zł netto, z czego na zobowiązanego przypada kwota 360,27 zł netto. Zobowiązany prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką, która jest osobą zatrudnioną i osiąga wynagrodzenie w kwocie około 1.000,00 zł netto. Przeprowadzenie egzekucji z części renty rodzinnej przypadającej na zobowiązanego w granicach określonych przez art. 139-141 ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 Nr 153 poz. 1227 ze zm.) nie spowoduje utraty możliwości zaspakajania niezbędnych potrzeb życiowych rodziny zobowiązanego. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, iż w przedmiotowym przypadku nie zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia w świetle przepisów art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W toku postępowania nie wyczerpano wszystkich środków egzekucyjnych. Wnioskodawca jest współwłaścicielem nieruchomości, która może być przedmiotem zabezpieczenia hipotecznego, posiada również prawo do renty rodzinnej, z której może być prowadzona skuteczna egzekucja. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego wnioskodawca. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji ZUS. Strona skarżąca wskazała, że nie posiada środków na spłatę zobowiązania, nie posiada żadnych możliwości zarobkowych, a określona przez ZUS wartość majątku wnioskodawcy w kwocie 146.4088,42 zł stanowi w istocie 1/4 wartości nabytej przez małoletniego skarżącego nieruchomości po zmarłym ojcu. Małoletni skarżący wskazał, że do zapłaty na rzecz ZUS pozostała kwota 3.818,61 zł tytułem zaległych składek. W odpowiedzi na skargę organ rentowy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, a to w oparciu o treść art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr153 poz. 1270 ze zm.). Podstawowym zatem kryterium oceny procedowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w niniejszej sprawie, a w dalszej konsekwencji zasadności zarzutów zawartych w skardze, będzie zgodność z prawem tegoż postępowania. Aby stwierdzić czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do uwzględnienia stanowiska skarżącego zawartego w skardze, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przez sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd powinien określić zakres norm prawa krajowego lub też prawa wspólnotowego mającego zastosowanie w sprawie w oparciu o ustalony stan faktyczny. W niniejszej sprawie naczelne znaczenie ma regulacja art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141 poz. 1365). Przepis art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyposaża Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uprawnienia do umarzania w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w przypadku całkowitej ich nieściągalności poza wypadkami szczególnymi określonymi w art. 28 ust. 3a wyżej powołanej ustawy. W tej sytuacji mogą być umarzane należności wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nawet w przypadku gdy nie są całkowicie nieściągalne. Niezależnie od zakresu umarzanych należności na ubezpieczenie społeczne, Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmuje decyzję w oparciu o ustalony stan faktyczny w sposób uznaniowy, co nie oznacza, że decyzję "umarzającą" ma obowiązek podjąć. Szczegółowe zasady umarzania składek zawarto we wskazanym wyżej Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy I Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Przepisy tego rozporządzenia wskazują jako przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązanego uniemożliwiającą mu opłacenie tych należności bez ciężkich skutków dla samego zobowiązanego i jego rodziny, przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania osobistej opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiające zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, czy też poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, iż opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Jak już wyżej wskazano decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma charakter uznaniowy, co w niniejszym postępowaniu oznacza, że orzeczenie Sądu nie może zastępować samodzielnej decyzji organu co do meritum rozstrzygnięcia. (wyrok WSA w Gliwicach z dn.21.05.2009r. III SA/GI 35/09, lex 558753). Kontrola sądowa odnosi się natomiast do weryfikacji postępowania organu poprzedzającego wydanie przez niego samodzielnej decyzji. Sąd poddaje ocenie czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych gromadząc materiał dowodowy w sprawie wywiązał się z nałożonych na niego wyżej wskazanymi aktami prawnymi obowiązków oraz czy dokonał jego analizy w świetle sytuacji materialnej zobowiązanego i jego możliwości płatniczych oraz możliwości uzyskiwania dochodów w kontekście sposobności umorzenia należności. W art. 28 ust. 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca określił prawo organu do wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, jak i wskazał przesłanki, którymi organ ten powinien się kierować podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia należności. Powyższy przepis definiuje ustawowe pojęcie "całkowitej nieściągalności" oraz wskazuje na pojęcie uzasadnionego przypadku. Zgodnie z treścią art. 6 K.p.a. organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, zatem powołana wyżej uznaniowość organu przy wydawaniu decyzji nie oznaczą dowolności, a musi uwzględniać obowiązujący powszechnie system prawa. Granice uznania administracyjnego organu wynikają z woli ustawodawcy wyrażonej w aktach prawa, które to pozostawiają temuż organowi możliwość powzięcia decyzji w sposób wskazany w ustawie. Uznanie administracyjne pozostawia również organowi możliwość uwzględnienia wniosku o umorzenie należności lub też odmowę jego uwzględnienia, a podjęta decyzja wymaga uzasadnienia zgodnego z rygorem z art. 107 § 3 K.p.a. Przepis ten wymaga by uzasadnieni decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz uzasadnienie prawne, podanie podstaw prawnych decyzji. Szczególne znaczenie ma treść uzasadnienia w przypadku decyzji odmownej w zakresie oceny materiału dowodowego i rozważenia podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia winna zatem odnosić się do definicji art. 11 K.p.a. wyrażającego zasadę przekonywania. Zasada ta wskazuje na leżący po stronie organu obowiązek wyjaśnienia stronie postępowania zasadności przesłanek, którymi organ ten kierował się wydając decyzję, by doprowadzić do wykonania orzeczenia bez potrzeby odwoływania się w tym celu do środków przymusu administracyjnego. W tym miejscu należy wskazać, iż obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków w celu egzekucji należności, tym bardziej, że są to należności zaspokajane z pierwszeństwem w stosunku do innych na mocy art. 24 ust 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a nadto dla wzmocnienia możliwości ich dochodzenia objęte są dziesięcioletnim okresem przedawnienia. Przy takim prawnym usytuowaniu instytucji dochodzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne należy podkreślić, iż umorzenie tych należności stanowi sytuację wyjątkową, ze stratą dla systemu ubezpieczeń społecznych, wymaga zatem od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjątkowej staranności w ustalaniu przesłanek odstąpienia ich dalszego dochodzenia z uwzględnieniem zarówno interesu ubezpieczonego jak i szeroko rozumianego funduszu ubezpieczeń społecznych. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji i zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego w kontekście zarzutów zawartych w skardze, Sąd oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ rentowy naruszył wskazane powyżej przepisy prawa procesowego w stopniu istotnym, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu swojego stanowiska ZUS najpierw zacytował przepisy, a później arbitralnie, bez motywowania swojego stanowiska, wbrew m.in. powołanej powyżej zasadzie przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz § 3 art. 107 K.p.a. stwierdził, że wniosek skarżącego o umorzenie należności nie jest uzasadniony. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ skupił się jedynie na dochodach, które uzyskuje małoletni skarżący, natomiast całkowicie pominął kwestię kosztów. Prawidłowe uzasadnienie decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek musi zawierać zestawienia wydatków ponoszonych miesięcznie przez stronę skarżącą, a następnie należy porównać dochody z wydatkami na zaspokojenie niezbędnych potrzeb rodziny. To, że organ w uzasadnieniu orzeczenia pisze, że dokonał "analizy materiału" dowodowego, to za mało. Nie wystarczy wskazać, że taka analiza została dokonana, lecz koniecznym jest zawarcie jej w treści uzasadnienia decyzji, tak by przekonać stronę o trafności zawartego rozstrzygnięcia. Reasumując należało uznać, iż organ nie dokonał w istocie dokładnych ustaleń faktycznych w zakresie sytuacji osobistej i materialnej małoletniego skarżącego, w tym w szczególności odnośnie uzyskiwanych dochodów, koniecznych wydatków oraz relacji pomiędzy tymi wielkościami, które umożliwiają ocenę, czy sytuacja materialna i życiowa zobowiązanego pozwala i w jakim zakresie na zapłatę zaległych należności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie poczynione wyżej uwagi i rozważania. Po pierwsze wykona wytyczne Sądu, a w szczególności dokona wnikliwej i rzetelnej oceny stanu faktycznego biorąc pod uwagę wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. Po drugie, Zakład uzasadni decyzje w sposób, pełny i logiczny, właściwie motywując swoje stanowisko, realizując przy tym zasadę przekonywania, co z kolei umożliwi ewentualną pełną kontrolę legalności rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jego wynik, wobec czego należało orzec o jej uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd postanowił w oparciu o art. 152 cytowanej ustawy.