III SA/Po 805/21

Dnia 25 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2022 roku sprawy ze skargi B. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za okres od [...] listopada do [...] listopada 2020 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] marca 2021 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. z 21 stycznia 2021 r., odmawiającą skarżącej – B. J. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 listopada do 30 listopada 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że ZUS decyzją pierwszoinstancyjną odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 listopada do 30 listopada 2020 r. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże organ uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ wskazał, że zgodnie z art. 31 zo ust. 11 ustawy COVID oceny oznaczenia prowadzonej działalności według PKD dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Organ wskazał, że kod podany we wniosku o zwolnienie – 56.10.A nie został potwierdzony w otrzymanych danych z rejestru REGON. Na dzień 30 września 2020 r. występował kod PKD 47.24.Z. Organ wskazał, że podmiot w dniu 20 sierpnia 2020 r. (z datą zmiany 1 sierpnia 2020 r.) zgłosił zmianę kodu na 56.10.A. Kolejnym wnioskiem kod został zmieniony na 47.24.Z. W dniu 18 listopada 2020 r. – z datą zmiany 17 listopada 2020 r. – ponownie zmieniono kod na 56.10.A. Zmiana została ponadto dokonana w związku z wnioskiem z 8 stycznia 2021 r. – data powstania zmiany 1 września 2020 r. Ponadto organ uznał, że strona nie prowadziła w listopadzie 2019 r. działalności o kodzie 56.10.A. W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji o przyznaniu prawa do zwolnienia ze składek. Decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów prawa procesowego tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa; - przepisów prawa materialnego tj. art. 31 zo ust. 10 ustawy COVID-19. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 137 dalej-p.u.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 2325, ze zm., dalej - p.p.s.a.), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji organ po przytoczeniu podstaw prawnych decyzji tj.: art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID 19 podkreślił, że w związku z brakiem wykazania kodu PKD 5610A przez skarżącą we wrześniu 2020 r. i w listopadzie 2019 r. nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania przedmiotowych należności z tytułu składek. Zdaniem Sądu, brzmienie cytowanych przepisów i ich wykładnia językowa nie oznacza jednak, że organ może bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w REGON, co do uwidocznionego w ewidencji rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika na dzień 30 września 2020 r. i listopad 2019 r. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym czasie, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w REGON. Sąd stwierdza, że podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia gramatyczna, pozostałym zaś metodom wykładni, w tym wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także historycznej, przypisuje się subsydiarny charakter. Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Pogląd ten wyrażony m.in. w uchwale NSA z dnia 17 stycznia 2011r.,sygn. akt: II FPS 2/10 odwołuje się przy tym do przesłanek odstępstwa od językowego sensu interpretowanego przepisu, wymieniając wśród nich sytuacje, gdy: wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia absurdalnego, niedorzecznego, gdy godzi w cel instytucji prawnej (podważa ratio legis przepisu), gdy pomija oczywisty błąd legislacyjny oraz gdy prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. W innej z uchwał NSA zauważył, odwołując się do licznych przykładów orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, jak też wypowiedzi doktryny, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (zob. uchwała z dnia 14 marca 2011r. sygn. akt: II FPS 8/10). W wyroku w składzie siedmiu sędziów z dnia 4 grudnia 2012r., sygn. akt: II FPS 3/12, NSA wyraził tezę, że odstąpienie w procesie interpretacji przepisów dotyczących ulg podatkowych od leksykalnego rozumienia poszczególnych zwrotów legislacyjnych, może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy przemawiają za tym ważne powody. W motywach uchwały NSA z dnia 19 października 2015r. sygn. akt: I OPS 1/15 podniesiono, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jasne) - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. Powyższe przykłady przedstawiające poglądy w zakresie metodyki wykładni przepisów prawa wskazują zatem, że chociaż podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia językowa, to nie ma ona charakteru absolutnego. Odstępstwo od gramatycznej wykładni przepisu prawa możliwe jest, a nawet pożądane, w sytuacji gdy np. rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu, bądź gdy prowadzą do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że językowy rezultat wykładni art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID 19 prowadzi do wypaczenia celów ustawy, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanymi przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Ratio legis rozwiązań prawnych wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Z uwagi na cel ustawy organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. W ocenie Sądu, pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił na dzień 30 września 2020r. i w listopadzie 2019 r. w odpowiedniej rubryce w rejestrze REGON kodu działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, kłóci się z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji. Poprzestanie na językowej wykładni omawianych przepisów może doprowadzić do sytuacji, że pomoc otrzymają przedsiębiorcy, którzy mają wpisany wymagany kod PKD, choć rzeczywiście nie prowadzą przeważającej działalności w zakresie objętym tym kodem. W realiach rozpatrywanego przypadku wątpliwości występują co do tego, czy na dzień 30 września 2020 r. i w listopadzie 2019 r. zgłoszony przez skarżącą kod przeważającej działalności PKD 5610A jest kodem jej przeważającej działalności i który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r. Skarżąca wskazywała, że prowadzi działalność gastronomiczną. Sam organ wskazał, że podmiot w dniu 20 sierpnia 2020 r. ( z datą zmiany 1 sierpnia 2020 r. ) zgłosił zmianę kodu na 56.10.A. Kolejnym wnioskiem kod został zmieniony na 47.24.Z. W dniu 18 listopada 2020 r. – z datą zmiany 17 listopada 2020 r. – ponownie zmieniono kod na 56.10.A. Zmiana została ponadto dokonana w związku z wnioskiem z 8 stycznia 2021 r. – data powstania zmiany 1 września 2020 r. Tymczasem, jak obrazują akta sprawy, organ nie próbował wyjaśnić powyższych okoliczności w toku postępowania, nie rozpatrzył i nie poddał ocenie wskazanych przez stronę informacji, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 10 7§ 3 k.p.a. Organ w istocie nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza co do rodzaju faktycznie wykonywanej przez skarżącą działalności będącej działalnością przeważającą. W toku postępowania nie zbadano zakresu faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej. Organ nie podjął działań zmierzających do ustalenia, czy prowadzi ona działalność oznaczoną kodem PKD 5610A. De facto postępowanie dowodowe w sprawie ograniczono wyłącznie do sprawdzenia wpisu skarżącej w rejestrze REGON z dnia 30 września 2020 r. i z listopada 2019 r. W ocenie Sądu, w toku postępowania organ miał jednak obowiązek pełnego zbadania wszystkich możliwych okoliczności, zdarzeń i przesłanek mogących mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Poprzestanie na sprawdzeniu zakresu prowadzonej przez skarżącą działalności wyłącznie w aspekcie formalnym (a jednocześnie na podstawie nieaktualnego wpisu), stoi w sprzeczności zarówno z przepisami i podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak choćby zasadą prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a. Organ w swoich działaniach nie dążył do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z prawdą, a powinien takie działania podjąć. Przy wydaniu decyzji poprzestano wyłącznie na ocenie treści wpisu występującej w dniu 30 września 2020 r., a organ nie brał pod uwagę innych okoliczności. Krytycznie zatem należy ocenić wybiórcze prowadzenie postępowania dowodowego przez organ pomimo posiadania odpowiednich narzędzi procesowych. Skutkiem ww. uchybień organu było uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu przedmiotowych składek. Podkreślić trzeba, iż w celu prawidłowego odczytania charakteru prawnego danych zawartych w rejestrze REGON, która to kwestia jest decydująca w ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji, wypowiadał się już Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 7 stycznia 2013r. sygn. akt: II UK 142/12 oraz z 23 listopada 2016r. sygn. akt: II UK 402/15, Sąd Najwyższy stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy skarżąca faktycznie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia działalności pod kodem PKD 5610A, który to kod PKD uprawnia do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia. Organ naruszył przepisy ustawy o COVID-19 określające kryteria pomocy przedsiębiorcom w zakresie zwolnienia ich ze składek na ubezpieczenia społeczne poprzez ich błędną interpretację, opartą jedynie o wykładnię językową. Należy w tym miejscu wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie dotyczącej tożsamej problematyki stwierdził, że ZUS dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 76 § 3 kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w sprawie konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego, w celu ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia przesłanek, w szczególności czy działalność prowadzona przez skarżącego jest objęta kodem PKD uprawniającym do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia w dacie wskazanej przez ustawodawcę. Takie pominięcie wyżej wskazanych przepisów w postępowaniu administracyjnym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1157/21, aprobujący stanowisko WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 447/21). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w wyroku podglądy co do wykładni przepisów ustawy o COVID-19, będących podstawą prawną skarżonej decyzji. Ponadto organ przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony skarżącej. Organ wyczerpująco zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, aby w rezultacie powtórnie ocenić spełnienie przez nią przesłanek przedmiotowego zwolnienia. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postanowiono na podstawie art. 205 § 2 p. p.s.a.