III SA/Po 806/19

Dnia 12 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi K. J. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] października 2019r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpoznania było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, 2. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...].10.2019 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego poinformował stronę skarżącą, że jej wniosek o dofinansowanie projektu złożony w konkursie nr [...] uzyskał łącznie 125,5 pkt i nie został wybrany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach przedmiotowego konkursu. Strona pismem z dnia [...].10. 2019 r. wniosła protest. Urząd Marszałkowski Województwa [...] Departament Polityki Regionalnej pismem z dnia [...] października 2019 r. poinformował stronę, że protest pozostawiono bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał na przepis art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności realizowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm. ), zgodnie z którym w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania – w ramach poddziałania: właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. Jak wyjaśniono, Zarząd Województwa uchwałą z dnia [...] października 2019 r. nr [...] pozostawia bez rozpatrzenia protesty złożone w ramach konkursu nr [...] , w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2 [...] [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucono naruszenie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędne twierdzenie, że nastąpiło wyczerpanie kwoty w chwili zatwierdzania list rankingowych zamiast w sytuacji faktycznego wydatkowania środków będących w dyspozycji organu. Nadto zarzucono nieprawidłową ocenę merytoryczną (art. 44 ust. 1 i 6 ustawy). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie organu wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów to sytuacja, gdy mamy do czynienia z rozstrzygnięciem konkursu w sposób określony w art. 46 ust. 1 ustawy, t.j. zatwierdzeniem listy o jakiej mowa w art. 45 ust. 6 ustawy . Organ stwierdził, że za niedopuszczalną uznać należy interpretację art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej zgodnie z którą użyte w tym przepisie wyczerpanie środków należy utożsamiać z zawarciem umów o dofinansowanie na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy bowiem zawarcie tych umów nie jest równe rzeczywistemu wydatkowaniu środków a jedynie zobowiązaniem do przekazania w przyszłości środków dofinansowania. Organ stwierdził, że zobowiązanie do przekazania środków jest warunkowe, uzależnione od spełnienia szeregu obowiązków przez beneficjenta, zaś faktyczną wypłatę środków i ich ostateczną wysokość poprzedza dodatkowa weryfikacja wniosków o płatność. Dalej organ wskazywał na to, że nawet wypłacone już środki mogą podlegać obowiązkowi zwrotu przy spełnieniu określonych przesłanek. W obu przypadkach dojdzie do sytuacji, że beneficjent na podstawie ważnie zawartej umowy o dofinansowanie otrzyma mniej pieniędzy niż to wynika z wniosku i samej umowy o dofinansowanie. Zdaniem organu bezsprzeczne jest, że nie ma możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie bez wcześniejszego dokonania wyboru projektu do dofinansowania a zatem o wyczerpaniu alokacji, zdaniem organu, de facto decyduje suma wartości dofinansowania we wszystkich projektach wybranych do dofinansowania w danym działaniu/poddziałaniu z uwzględnieniem tych, dla których podpisano już umowy. Organ powołał się na orzeczenie NSA z 27.02.2018 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 152/18, w którym Sąd zawarł stanowisko w powyższej kwestii spójne z organem. Organ podkreślił także, że jego stanowisko jest spójne ze stanowiskiem ministra właściwego do spraw rozwoju, który jest autorem ustawy wdrażającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności realizowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm. ) w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia. W rozpoznawanej sprawie sporne jest rozumienie pojęcia wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Zdaniem organu, do wyczerpania alokacji dochodzi wówczas, gdy wartość projektów wybranych do dofinansowania i umieszczonych na liście osiągnęła wysokość kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Według organu, aby doszło do wyczerpania alokacji nie jest konieczne zawarcie umów o dofinansowanie projektów. W kontrolowanych sprawach, co wynika z akt administracyjnych, organ zatwierdził listę projektów, które pozytywnie przeszły ocenę merytoryczną oraz negocjacje. W ocenie strony skarżącej, przedstawionej w skardze wniesionej do Sądu, definitywne wyczerpanie środków oznacza faktyczny ich brak. W ocenie Sądu strona skarżąca ma rację bowiem stanowisko organu nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Sąd podziela stanowisko zarówno strony skarżącej, jak i stanowisko przedstawiane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.11.2019, sygn. akt I GSK 1855/19, z dnia 20.03.2019, sygn. akt I GSK 179/19, z dnia 4.01.2018, sygn. akt II GSK 23/18, z dnia 5.12.2017, sygn. akt II GSK 3577/17), że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie bowiem z tym przepisem to umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowanie projektu stanowi podstawę dofinansowania projektu. Ponadto, umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać zawarta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie, których został wybrany do dofinansowania. Wynika zatem z tego, że samo umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Również wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy. W toku są bowiem procedury związane z przydzielaniem środków. A nawet ci, którzy znaleźli się na liście rankingowej, mogą jeszcze zrezygnować z ubiegania się o i przyznanie środków. Tak więc w ocenie składu orzekającego Sądu, samo tylko sporządzenie listy rankingowej nie oznacza jeszcze "wiążącego rozdysponowania" środków przeznaczonych na dofinansowanie, a umieszczenie projektów na liście, stanowi jedynie potencjalną możliwość wydatkowania środków przeznaczonych na dofinansowanie i tak zdaniem Sądu należy ocenić rozdysponowanie tej kwoty na poszczególne wnioski w chwili podjęcia uchwały przez Zarząd Województwa zatwierdzającej listy projektów do dofinansowania. Reasumując zatem, o ile przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania – rozumianego jako zawarcie umów, zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Sąd zatem nie podziela stanowiska prezentującego inne podejście do omawianej kwestii. Jak wynika ze stanowiska organu i przedłożonych dokumentów, w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia umów ani wydania decyzji o dofinansowanie projektów na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zadania. Organ jedynie stwierdza w odpowiedzi na skargę, że na dzień [...].12.2019 planowane jest podpisanie większości umów o dofinansowanie, z kolei na rozprawie w dniu [...].02.2020r. pełnomocnik organu oświadczył, ze nie ma żadnej wiedzy na temat tego, czy umowy o dofinansowanie zostały podpisane a środki rozdysponowane. Uznając zatem, że organ dokonał błędnej interpretacji pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania", pozostawienie protestu bez rozpoznania było nieuzasadnione. Mając na uwadze art. 65 ustawy, zgodnie z którym procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53 - 64, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania, co oznacza, że właściwa instytucja, pomimo toczących się postępowań odwoławczych, może kontynuować czynności niezbędne do zawarcia umów z wnioskodawcami, których projekty zostały pozytywnie ocenione, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną Sądu, biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny, co pozwoli na dokonanie merytorycznego rozpoznania protestu, jeśli kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania nie została wyczerpana, w przedstawionym wyżej przez Sąd rozumieniu. W związku z nierozpoznanie przez organ protestu, Sąd uznał, że badanie zgłoszonych w skardze zarzutów merytorycznych byłoby przedwczesne skoro brak jest w tym zakresie stanowiska organu. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ) w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018. 1302, ze zm.) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015.1800) orzekł jak w sentencji, przekazując sprawę do rozpatrzenia Zarządowi Województwa.