III SA/Po 810/23

Dnia 8 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant : Sekretarz sądowy Aleksandra Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2024 roku sprawy ze skargi [...] Sp. j. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia 6 czerwca 2023 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 212 zł (dwieście dwanaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 6 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta P., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.) § 2 uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych Miasta P. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2022 r. poz. 4692 z późn. zm.) po rozpoznaniu z urzędu sprawy zajęcia przez [...] sp. jawna bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego przy ulicy [...], nałożył na [...] sp. jawna karę pieniężną w kwocie 112,00 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 10 października 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nakładana jest kara pieniężna na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego winien wystąpić podmiot, który ustawia kontener w pasie drogowym, do właściciela drogi. Skarżąca spółka poinformowała organ 5 maja 2023 r. dla kogo ustawiony był kontener. Organ odmówił wiarogodności temu dokumentowi. Spółka nie przedłożyła jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego wynajęcie kontenera przez określony podmiot. W ocenie organu to skarżąca spółka jako firma zbierająca odpady do kontenerów stojących w pasie drogowym winna wystąpić o stosowane zezwolenia na zajęcie pasa rogowego. Firma wywożąca odpady ( zleceniobiorca ) winna zawsze zweryfikować, czy zleceniodawca posiada stosowne zezwolenie na realizację usługi. Jeżeli nie, to firma umieszczająca kontener w pasie drogowym winna przed postawieniem kontenera wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] sp. jawna wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego - o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie, w całości, i umorzenie postępowania administracyjnego. Podniesiono zarzut naruszenia m. in. : - art. 138 § 1 pkt 1 kpa - art. 136 § 1 i § 2 kpa - art. 7 kpa - art. 8 § 2 kpa - art. 28 kpa oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 i 32, art. 17, art. 18, art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 5 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 3 b oraz ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - art. 84 Konstytucji RP - art. 32 Konstytucji RP i art. 8 § 1 kpa - art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 kpa - art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu podobnie jak w odwołaniu wskazano, że organ nie odniósł się do załączonych w toku postępowania dokumentów, a przede wszystkim błędnie uznał, że skoro skarżąca jest podmiotem ustawiającym kontener w pasie drogowym, to zajmuje pas drogowy i winna wystąpić o zezwolenie na jego zajęcie. Podkreślono też, że organy pomimo inicjatywy strony nie podjęły żadnych działań, celem ustalenia podmiotów zobowiązanych do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącego to podmiot zlecający jest odpowiedzialny za zamówienie kontenera, bowiem wskazuje miejsce jego posadowienia oraz akceptuje regulamin świadczenia usług strony . Organ winien dążyć do wyjaśnienia sprawy w tym zakresie, choćby w oparciu o art. 3 ust.1 pkt 32 ustawy o odpadach. Podkreślono również w uzasadnieniu skargi nie odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutu naruszenia art. przepisu art. 15zzzzzn(2) ust.1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19,innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Organ wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 12 lutego 2024 r. złożonym w toku postępowania sądowego strona skarżąca wskazała na korespondencję z organem I instancji oraz oświadczenie M. W. na wywóz odpadów w kontenerach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku – O drogach publicznych (Dz.U. z 2022r,poz.1693 ze zm): 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1–3. ( ... ) 12. Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4–6. Poza sporem pozostaje w sprawie fakt zajęcia pasa drogowego. Spór dotyczy natomiast podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 cyt .wyżej ustawy. Zdaniem organu winna to być strona skarżąca jako firma ustawiająca przedmiotowy kontener, natomiast zdaniem strony była ona jedynie zleceniobiorcą wywozu odpadów , a podmiotem odpowiedzialnym jest w każdym przypadku podmiot zlecający ustawienie kontenera ( czyli zleceniodawca ). Z przepisu art. 40 ust. 12 ustawy nie wynika, który podmiot jest zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a jedynie, że zarządca drogi zobowiązany jest do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary. Kto będzie adresatem decyzji zależy od konkretnych okoliczności sprawy i na tej podstawie należy określić podmiot zobowiązany. Ustawa nie stanowi, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma tytuł do urządzenia/kontenera, ale ten kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. Należy więc rozważyć, czy okoliczności zajęcia pasa drogowego są ukształtowane przez umowę czy inne zdarzenia i jakie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w przypadku kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co do zasady odpowiedzialność administracyjnoprawna powinna być wiązana z właścicielem obiektu zajmującego pas drogowy. Jednak od tej zasady dopuszczalne są wyjątki w tych wszystkich przypadkach, w których mamy do czynienia z wieloma podmiotami zajmującymi pas drogowy lub zajęciem tego pasa w imieniu lub na rachunek osób trzecich. W takich sytuacjach przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ ma ustalić podmiot odpowiedzialny. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że to firma wywożąca odpady ( zleceniobiorca ) zobowiązana jest zweryfikować, czy zleceniodawca posiada stosowane zezwolenie na realizację usługi .W przeciwnym wypadku, jak w niniejszym postępowaniu, to firma umieszczająca kontener w pasie drogowym zobowiązana jest przed postawieniem kontenera wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Organ poprzestał jedynie na takim arbitralnym i nie mającym oparcia w przepisach i materiale dowodowym ustaleniu pomimo, że w toku postępowania pracownik strony skarżącej poinformował mailem z dnia 5 maja 2023 r., że kontener był postawiony na zlecenie podmiotu prywatnego – k. 76 akt sądowych. W piśmie tym, będącym bezpośrednią reakcją na zawiadomienie o wszczęciu postępowania zasygnalizowano organowi konieczność sprawdzenia lokalizacji kontenera i jego numeru. Pomimo tego organ I instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej temu oświadczeniu ze względu na brak stosownego pełnomocnictwa do występowania w imieniu firmy w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu, skoro organy orzekające w sprawie dysponowały oświadczeniem spółki kwestionującym podmiot odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego, to zadaniem organu była weryfikacja takiej informacji i podjęcie dalszych czynności dowodowych w zakresie ustalenia podmiotu zlecającego ustawienie kontenera oraz poddanie jej ocenie. Podobnie uznanie organu, że pismo zostało wystawione przez osobę nieuprawnioną, winno obligować organ do uzupełnienia pisma poprzez nadesłanie pełnomocnictwa czy potwierdzenie czynności pełnomocnika przez stronę. W piśmie z dnia 12 lutego 2024 r. złożonym już w toku postępowania przed sądem strona skarżąca wskazała na korespondencję z organem I instancji oraz oświadczenie M. W. ( k. 76-77 akt sądowych ). Powyższe nakazuje przyjąć, że organy przedwcześnie dysponując ograniczonym materiałem dowodowym odmówiły wiarygodności i pominęły w swoich ustaleniach oświadczenie skarżącego w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania w kierunku wyjaśnienia tej okoliczności uznając jedynie, że informacja strony była niepełna. Zdaniem Sądu powyższe nie zwalniało organu z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, tym bardziej gdy sygnalizowane przez stronę okoliczności były możliwe do wyjaśnienia. W konsekwencji, Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało usunąć z obrotu prawnego, ze względu na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyjaśnieniu przez organy całości okoliczności sprawy i zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób nie budzący wątpliwości, a organ II instancji błędnie zaaprobował powyższe uchybienia. Nie odpowiedział i nie ustosunkował się również w pełni do zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym także zarzutu naruszenia przepisu art. 15zzzzzn(2) dodanego do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2255)., skoro uznał że to skarżący jest zobligowany do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wskazań wynikających z powyższych rozważań. W pierwszej kolejności poczyni stosowne ustalenia w zakresie strony postępowania, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, w tym w załączone w toku postępowania sądowego oświadczenie M. W., a także w razie potrzeby konieczność przeprowadzenia z urzędu dodatkowych dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń w zakresie strony postępowania, organ podejmie właściwe kroki zmierzające do przeprowadzenia postępowania z udziałem tego podmiotu, z uwzględnieniem ewentualnych okoliczności, które zostaną ustalone przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ winien ustalić ten podmiot w sposób jednoznaczny , następnie stwierdzić, czy był to podmiot bezpośrednio zobowiązany do uzyskania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji podlegający ukaraniu na mocy art. 40 ust.12 ustawy – O drogach publicznych. Uchybienia procesowe w zakresie postępowania dowodowego uzasadniały konieczność uchylenia decyzji obu instancji, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.